CURSO COMPLETO DE CORREGEDOR DE GUARDA CIVIL
Fundamentos jurídicos e da previsão legal da função Ouvidor nas Guardas Civis do Brasil.
Fundamentos Jurídicos
- previsão legal
Todos sabemos que o assunto Porte de Arma de Fogo, em nosso País é controverso, da mesma forma é o assunto Poder de Polícia, com o advento do Estatuto do Desarmamento, Lei Federal nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003, www.planalto.gov.br/
Dessa forma foi condicionando o Porte de Arma de Fogo aos integrantes das Guardas Municipais a uma formação específica de seus integrantes e a existência de mecanismos de fiscalização e controle externo, quais sejam: a Corregedoria e Ouvidoria, conforme regulamentado pelo Decreto nº 5123, 1 de julho de 2004, artigos 43 e 44, -http://www.mj.gov.br/
Decreto 5123/04
...
Art. 43. O profissional da Guarda Municipal com Porte de Arma de Fogo deverá ser submetido, a cada dois anos, a teste de capacidade psicológica e, sempre que estiver envolvido em evento de disparo de arma de fogo em via pública, com ou sem vítimas, deverá apresentar relatório circunstanciado, ao Comando da Guarda Civil e ao Órgão Corregedor para justificar o motivo da utilização da arma.
Art. 44. A Polícia Federal poderá conceder Porte de Arma de Fogo, nos termos no §3o do art. 6o, da Lei no 10.826, de 2003, às Guardas Municipais dos municípios que tenham criado corregedoria própria e autônoma, para a apuração de infrações disciplinares atribuídas aos servidores integrantes do Quadro da Guarda Municipal.
Parágrafo único. A concessão a que se refere o caput dependerá, também, da existência de Ouvidoria, como órgão permanente, autônomo e independente, com competência para fiscalizar, investigar, auditorar e propor políticas de qualificação das atividades desenvolvidas pelos integrantes das Guardas Municipais.
Art. 45. Revogado pelo decreto 5.871, de 10 de agosto de 2006
Diante da revogação do artigo 45 do decreto 5123/04 pelo decreto 5871/06 ficou uma lacuna e a Policia Federal editou a Portaria nº 365, de 15 de agosto de 2006, que disciplinou a concessão do Porte de Arma de Fogo às GMs aumentando-se o limite territorial que antes era somente nos limites do município, passando aos limites do Estado-Membro.
PORTARIA N.º 365, DE 15 DE AGOSTO DE 2006
Disciplina a autorização para o porte de arma de fogo para os integrantes das Guardas Municipais.
O DIRETOR-GERAL DO DEPARTAMENTO DE POLÍCIA FEDERAL, no uso das atribuições que lhe confere o artigo 27, inciso V, do Regimento Interno aprovado pela Portaria 1.300, de 04 de setembro de 2003, do Excelentíssimo Senhor Ministro da Justiça;
Considerando que o porte de arma de fogo poderá ser autorizado aos integrantes das Guardas Municipais, com fundamento nas normas dos incisos III e IV do artigo 6o. da Lei no. 10.826/03 (Estatuto do Desarmamento), desde que atendidos os requisitos de seu Parágrafo 3o., bem como os dos artigos 40 a 44 do Decreto no. 5.123/04 e os dos artigos 21 e 22 da Instrução Normativa DG/DPF no. 23/05;
Considerando que as Guardas Municipais apresentam peculiaridades e demandas específicas, que devem receber tratamento jurídico próprio, sob controle e supervisão do Departamento de Polícia Federal;
Considerando ainda a edição do Decreto no. 5.871, de 10 de agosto de 2006, que revogou o artigo 45 do Decreto no. 5.123/04, que restringia a eficácia territorial do porte de arma de fogo das Guardas Municipais aos limites do respectivo município;
Considerando ainda que a Lei no. 10.826/03, em seu artigo 10, § 1o., dispõe que a autorização do porte de arma de fogo deve ter eficácia temporária e territorial limitada, nos termos de atos regulamentares;
Considerando, por fim, que o Departamento de Polícia Federal do Ministério da Justiça é o órgão competente para autorizar o porte de arma de fogo e expedir instruções normativas a respeito da autorização, por força da norma do caput do artigo 10 da Lei n° 10.826/03, combinada com o inciso V do artigo 27 da Portaria MJ n° 1300, de 4 de setembro de 2003(Regimento Interno do DPF), resolve :
Art. 1o. Esta Portaria disciplina a autorização, pelo Departamento de Polícia Federal, de porte de arma de fogo para integrantes das Guardas Municipais.
Art. 2o. O porte de arma de fogo funcional será autorizado aos integrantes das Guardas Municipais a que se referem os incisos III e IV do artigo 6o. da Lei no. 10.826/03, desde que cumpridos os requisitos previstos:
I - no artigo 6o., § 3o., da Lei no. 10.826/03;
II - nos artigos 40 a 44 do Decreto no. 5.123/04; e
III - nos artigos 21 e 22 da Instrução Normativa DG/DPF no. 23/05.
Art. 3o. O porte de arma de fogo funcional para integrantes das Guardas Municipais será autorizado:
I - em serviço e fora dele, e dentro dos limites territoriais do respectivo Estado, para os integrantes das Guardas Municipais das capitais estaduais e dos municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes;
II - somente em serviço e dentro dos limites territoriais do município, para os integrantes das Guardas Municipais dos municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes; e
III - somente em serviço e dentro dos limites territoriais do respectivo Estado, para os integrantes das Guardas Municipais dos municípios localizados em regiões metropolitanas, quando não se tratar dos municípios referidos no inciso I deste artigo;
Parágrafo único. Os Superintendentes Regionais da Polícia Federal e o Coordenador-Geral de Defesa Institucional da Diretoria Executiva do DPF poderão autorizar, por meio de ato administrativo específico e fundamentado, o porte de arma de fogo funcional, fora de serviço, a integrantes das Guardas Municipais dos municípios com mais de 50.000 (cinqüenta mil) e menos de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, quando a medida se justificar por razões excepcionais:
I - de segurança pública, cumpridos os requisitos do artigo 2o. desta Portaria, e
II - de segurança pessoal, nos termos do artigo 10, § 1o., da Lei no. 10.826/03.
Art. 4o. Poderão portar a arma de fogo funcional, fora de serviço, nos deslocamentos para suas residências
I - os integrantes das Guardas Municipais das capitais estaduais e dos municípios com mais de 500.000 (quinhentos mil) habitantes, ainda que residentes em municípios localizados na divisa entre Estados vizinhos; e II - os integrantes das Guardas Municipais dos municípios localizados em regiões metropolitanas, ainda que residentes em municípios fora da região metropolitana.
Art. 5o. Os convênios de que trata o inciso III do artigo 40 do Decreto no. 5.123/04 poderão ser firmados com as Prefeituras diretamente pelas Superintendências Regionais da Polícia Federal e, excepcionalmente, pela Coordenação-Geral de Defesa Institucional da Diretoria Executiva do DPF.
Art. 6o. A Carteira de Identidade Funcional dos integrantes das Guardas Municipais deverá informar expressamente:
I - a existência de autorização para o porte de arma de fogo funcional de que trata esta Portaria, se cabível; e
II - as condições em que o porte de arma de fogo funcional será exercido, especialmente as constantes nos artigos 3o. e 4o. desta Portaria.
Parágrafo único. A expedição das Carteiras de Identidade Funcional e a rigorosa atualização das informações nelas contidas são de responsabilidade das Guardas Municipais.
Art. 7o. Os integrantes das Guardas Municipais, ao portarem arma de fogo fora de serviço e em locais públicos, ou onde haja aglomeração de pessoas, deverão fazê-lo de forma discreta e não ostensiva, de modo a evitar constrangimentos a terceiros.
Art. 8o. Os integrantes das Guardas Municipais, ao portarem arma de fogo, em serviço ou fora dele, deverão sempre portar o respectivo Certificado de Registro de Arma de Fogo e a Carteira de Identidade Funcional.
Art. 9o. O Departamento de Polícia Federal poderá autorizar o porte de arma de fogo particular de calibre permitido, fora de serviço, desde que registrada no SINARM em nome do integrante das Guardas Municipais que a portar e cumpridos todos os requisitos legais e regulamentares.
Art.10º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
As Instituições Guardas Municipais e Civis, ordeiras como sempre buscaram a implementação de cursos alusivos, voltados à formação de agentes de fiscalização e de controle para que dessa forma possam se adequar ao novo ordenamento jurídico.
Desta maneira as Guardas Municipais se vêem obrigadas a ter em seus organismos policiais, grupos de ouvidores, para orientar a administração pública na busca da excelência de seus serviços e bem servir a população.
Ademais a questão Poder de Polícia Municipal é mera questão de tempo, em breve, mediante pressão popular, as autoridades se quedarão, ademais desde 1992, quando do simpósio “ As Guardas Municipais e o Atual Ordenamento Jurídico”, realizado entre 13 e 14 de fevereiro de 1992, no Palácio das Convenções do Anhembi, em São Paulo, mormente as fls. 20 a 33, onde está inserto o ilustre parecer do Doutor José Cretella Junior, insigne Professor de Direito da Universidade de São Paulo, o cultuado professor foi claro em afirmar que a segurança pública é de interesse da União, dos Estados e sobretudo das Municípios, sem subordinação nenhuma.
Sou de parecer que é interessante que os senhores, senhoras e senhoritas alunos e alunas, busquem tal documento e dele possam tirar bons proveitos para o engrandecimento de suas funções juntos aos órgãos Ouvidores que farão parte, pois se temos uma Boa Ouvidoria, com certeza termos uma boa Polícia, a Ouvidoria é o ombusdman do Estado-Município, é o ouvido e os olhos do Poder Público, que visa demonstrar medidas corretivas para o Público Interno, logo seus agentes devem ser melhores e mais bem preparados. Já que irão auxiliar na correição, na fiscalização, dos demais servidores e dos atos da administração Guarda Civil.
Origem das Ouvidorias.
No Mundo
A Suécia, no século XIX, foi o primeiro país do mundo a criar a figura doombudsman. O ombusdman foi criado a partir do ordenamento jurídico sueco, em 1809, com as atribuições de "controlar a observância das leis e denunciar aqueles agentes públicos que, no exercício de suas funções públicas, cometeram ilegalidades no desempenho das funções inerentes ao cargo e canalizar as queixas, reclamações e sugestões do povo relacionadas à administração pública."
O desempenho satisfatório do primeiro ombudsman levou a Suécia a criar, em 1915, o mesmo mecanismo com competência exclusiva no âmbito militar. Os dois institutos funcionaram separadamente por muitos anos, até que em 1987 houve a fusão em um único ombudsman de caráter civil.
A experiência da Suécia foi seguida por outros países escandinavos. Finlândia foi o segundo país do mundo a criar um instituto semelhante.
Após a 2ª Guerra Mundial, a figura do ombudsman tornou-se referência internacional, identidade das democracias estáveis. Com denominações diferenciadas, mas com funções similares àquelas dos países escandinavos, esse instrumento democrático de fiscalização espalhou-se por todos os Continentes, deixando de ser um mecanismo do sistema parlamentarista, adaptando-se aos mais distintos sistemas jurídicos e de governo.
Na Europa, dos doze países que compõem a União Européia, nove, sob denominações diferentes, contam com a figura do ombudsman em seu ordenamento jurídico: em Portugal (1975) é o "Provedor da Justiça"; na França (1973), "Mediador"; na Grã-Bretanha (1967), "Defensor Cívico"; na Espanha (1981), "Defensor do Povo"; na Alemanha (1957), "Ombudsman de Âmbito Militar", entre outros.
No continente americano, no Canadá (1967), existem ombusdman em várias províncias; nos EUA, a partir de 1972, foi instituído nos estados de Hawai, Alasca, Iowa e Nebraska. Na América Latina e Caribe - Argentina, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México e Porto Rico – foram criados institutos com denominações que vão de "Defensores do Povo" a "Procurador dos Cidadãos". No Chile, Bolívia, Paraguai e Nicarágua tramitam projetos no mesmo sentido.
Na África – Gana, Sudão, Zâmbia e Tanzânia – foram introduzidos mecanismos similares de controle da administração pública a partir de 1966.
No Brasil
Iniciativa pioneira no Brasil, a Ouvidoria da Polícia do Estado de São Paulo foi criada pelo Decreto nº 39.900, em 1º de janeiro de 1995 e reconhecida pela OEA - www.oas.org/main/
A Ouvidoria da Polícia é uma espécie de ombudsman da segurança pública no Estado. Trata-se de um órgão dirigido por um representante da sociedade civil, com total autonomia e independência, cuja principal função é ser o porta-voz da população em atos irregulares praticados pela Polícia Civil e Polícia Militar.
Instalada em 20 de novembro de 1995, nas dependências da Secretaria de Segurança Pública de São Paulo, a Ouvidoria foi institucionalizada em 20 de junho de 1997. A Lei Complementar nº 826/97, - www.ouvidoria-policia.sp.
A Ouvidoria de Polícia não tem qualquer ligação orgânica com a Polícia Civil e a Polícia Militar. Sua estrutura é amplamente democrática. Segundo a lei, o Ouvidor será sempre indicado pela sociedade civil. Quem escolhe o nome é o governador, a partir de uma lista tríplice elaborada pelo Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (Condepe), órgão no qual a sociedade civil tem 80% dos membros. O mandato é de dois anos, com direito a uma única recondução.
Ombudsman da Polícia Como desenvolvimento desse instrumento democrático, vários países criaram ombudsman específico para determinados setores do Estado. O ombudsman da polícia é um deles. Países como Canadá, EUA, Irlanda do Norte, Austrália e Bélgica têm há anos uma espécie de ombudsman para o setor de segurança pública.
Nos EUA, cidades como Nova York, Chicago, Cincinnatti, Miami, Washington, Hawai, Indiana e Novo México existem os "Conselhos Civis de Investigações", com autonomia e independência para investigar atos irregulares cometidos por policiais contra civis, com uso excessivo de força, abuso de autoridade, linguagem ofensiva, crimes raciais, entre outros.
No Canadá, em cidades como Toronto e Canadá, existem ombudsman da polícia.
A Ouvidoria da Polícia de São Paulo assemelha-se a outras experiências de ombudsman da polícia, sendo o primeiro órgão do tipo no Brasil e na América Latina.
Ombudsman de Guarda Civil. Por fim para que os integrantes das Guardas Civis pudessem portar armas de fogo, é necessário, então, que os Municípios criem suas Ouvidorias, independentes e autônomas, conforme determina o Decreto 5123/04, em seu artigo 44, motivando, destarte, este curso de formação.
Princípios constitucionais
Para melhorar nossa compreensão temos que conhecer os princípios constitucionais que regem nosso País que devem ser as balizas de ação de todos os agentes públicos e políticos de nossa Pátria.
Princípios Constitucionais - Constituição Federal – artigo 37, ”caput”.
- Legalidade;
- Impessoalidade;
- Moralidade;
- Publicidade; e
- Eficiência
- Legalidade, ou da estrita legalidade, significa dizer que as autoridades e agentes dessas, sejam civis ou militares, do judiciário, legislativo ou do executivo, só podem fazer o que estiver expressamente escrito na lei.
Nas empresas particulares os funcionários podem fazer tufo que a lei não proíbe; ações que diferem muito dos servidores públicos que só podem fazer aquilo que a lei permite, não podendo existir ilação á lei.
É o mesmo que dizer que, o administrador público está em todas as suas atividades funcionais sujeito aos estritos ditames da lei, sob pena de praticar ato invalido e correr o risco de ser responsabilizado civil, penal e administrativamente.
- Impessoalidade, o mesmo que finalidade, quer dizer o administrador só deve praticar o ato para seu fim legal, por esse princípio o administrador visa única e exclusivamente o interesse público, sem se ater a vontades ou interesses pessoais. O administrador fica impossibilitado e impedido de buscar outro interesse, que não seja da administração. Por este princípio fica vedado ao agente público o uso da máquina para perseguições, favoritismos, etc., sujeito-o se houver desvios de poder ás penas da lei de abuso de autoridade – LF 4898/65.
- Moralidade, ela constitui pressuposto de validade de ato administrativo, ela é composta por regras de boa administração pública, ou seja: segundo Lacharrière. Em “le controle hiérchique de l´Administration dans la Forme Jurisdictionnel, Paris 1938” - é um conjunto de regras que para disciplinar o exercício do poder discricionário da Administração, o superior hierárquico impõe a seus subordinados.
Significa dizer que a Administração Pública ou os agentes superiores somente podem cobrar algo de seus subordinados ou subalternos se ela mesmo dar o exemplo.
Vede, um Servidor está respondendo a vários inquéritos administrativos e ou policiais, mesmo assim ele é colocado como membro do órgão corregedor, lógico que esmo sendo legal tal função ela é imoral, pois seria como o “roto falar do rasgado”
- Publicidade, é a divulgação oficial de todos os atos administrativos para somente após o conhecimento deles, possam ter seus regulares efeitos aos administrados.
Segundo ensinou Hely Lopes Meirelles, em sua Obra Direito Administrativo Brasileiro, pagina 86, 26ª Edição, “a publicidade não é elemento formativo do ato, é requisito de eficiência e de moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a publicação deles, nem os regulares os dispensam para sua exeqüibilidade, quando a lei ou regulamento assim o exige”.
Diante disto basta dizer que se o ato não foi publicado ele não existiu, havendo apenas exceção a esta regra quando o caso for decretado por autoridade competente, dentro das regras legais, como sigilosos – segurança nacional, investigações policiais ou de interesse superior da administração, nos moldes do decreto 79.099, de 6 de janeiro de 1977.
Urge dizer que o princípio da publicidade é tão importante quanto o ato em si, pois alem de assegurar seus efeitos externos, propicia o conhecimento e controle pelos interessados.
- Eficiência, Para o prestigiado Dicionário Aurélio, o termo eficiência significa ação, força virtude de produzir um efeito, eficácia. Já a palavra. eficácia designa aquilo que produz o efeito desejado, que dá bom resultado, que age com eficiência. Embora nem sempre o conteúdo jurídico de um princípio ou palavra seja equivalente à sua conotação vernacular, poder-se-ia dizer que, estando submetida ao princípio da eficiência, a atividade administrativa dos órgãos e entidades públicas deve ser uma atividade eficaz, ou seja, deve produzir o efeito desejado, deve dá bom resultados. Forçando até um pouco o Aurélio, pode-se dizer que as condutas e decisões administrativas devem buscar o melhor resultado na resposta às demandas públicas, a solução ótima, parafraseando aqui o insigne Celso Antônio Bandeira de Meio.
Tal exigência encontra sua aplicação mais saliente e juridicamente relevante no tema no controle dos atos administrativos discricionários. Com efeito, discricionariedade quer dizer, no direito público moderno, liberdade administrativa juridicamente regrada. Não sendo possível à lei antever previamente a melhor solução para certas questões concretas, postas pelo dinamismo administrativo da vida moderna, a lei confere ao administrador certo grau de liberdade, que pode variar caso a caso, para que este escolha, dentre as alternativas possíveis, a solução ótima, aquela que, de maneira mais eficiente, satisfaça, minimize ou atenue a demanda pública em questão.
Como bem observa Celso Antônio Bandeira de Meio (Curso de Direito Administrativo, p. 542), "a variedade de soluções comportadas na regra outorgadora de discrição não significa que todas estas soluções sejam igual e indiferentemente adequadas para todos os casos de sua aplicação. Significa, pelo contrário, que a lei considera que algumas delas são adequadas para certos casos e outras para outros casos". De outra forma, determinadas soluções podem ser, em vista da diversidade de situações concretas, mais eficientes que outras. A lei, que instrumentaliza a autoridade pública de poderes especiais, e de certa autonomia decisória, o faz, é claro, tendo em vista a escolha da solução mais eficaz, a que melhor satisfaça o interesse público em questão.
Em vista no novel princípio da eficiência acreditamos que o juiz, quando provocado, poderá aferir, diante de argumentos técnicos claros e insofismáveis, se o comportamento administrativamente adotado, inobstante contido dentro das possibilidades admitidas pela lei, revelou-se, in concreto, a solução mais eficiente, como queria a norma legal. Por conta desta prerrogativa, incita no próprio princípio da legalidade, e agora reforçada com o princípio da eficiência, a autoridade judiciária poderá concluir que, a despeito de fazer uso de competência discricionária, a decisão tomada não foi a mais eficiente, ou seja, a que melhor se ajustava ao escopo legal.
Assim, no uso de uma competência discricionária o gestor público não detém a prerrogativa de optar por uma solução que seja, no ponto de vista técnico, de eficácia duvidosa, ou comprovadamente menos eficiente diante de outras alternativas possíveis. Conduta contrária a esta diretriz viola o próprio princípio da legalidade e, por tabela, o novel princípio da eficiência, positivação agora explícita de uma exigência inerente àquele. - http://jus2.uol.com.br/
Salientamos que todos os princípios aqui elencados, são necessários e elementares a uma boa prestação de serviço público e quando um servidor ou a própria administração pública os descumprem, entra ai a Ouvidoria, dando seus aconselhamentos, requisitando informações e outras ações, para que o serviço público funcione com exatidão, moralidade, legalidade, entre outros.
Poderes e deveres dos funcionários
Bem já conhecemos os princípios constitucionais que regem nosso País que devem ser as balizas de ação de todos os agentes públicos e políticos de nossa Pátria, conhecemos os poderes desses servidores e agora vamos analisar os poderes-deveres deles.
Poderes e deveres dos funcionários
- poder-dever de agir;
- de eficiência;
- de probidade; e
- de prestar contas.
O poder-dever de agir
O agente público, naturalmente, independentemente da natureza de suas atribuições, sempre as exerce visando, ao final, o atendimento do interesse público, que a essência de sua existência funcional.
Sendo inconcebível a omissão, diante de uma situação em que haja necessidade de agir, tendo ele poderes para tanto.
Ocorrendo omissão, por parte do agente publico, poderá ensejar sanções de ordem administrativa e penal, tais como aquelas previstas nos artigos 316 (concussão) e 319 (prevaricação), ambos do Código Penal. - www.amperj.org.br/store/
O Ilustre e Culto Professor Diógenes Gasparini, ao comentar acerca do poder-dever de agir, invocando Hely Lopes Meirelles, ensina que:
“As competências do cargo, função ou emprego público devem ser exercidas na sua plenitude e no momento legal. Não se satisfaz o direito com o desempenho incompleto ou a destempo da competência e, pior ainda, com a omissão da autoridade. Não se compreende que o agente público pratique intempestivamente atos de sua competência, desde que ocorra a oportunidade para agir, como não se entende que só se desincumba de parte de sua obrigação ou se abstenha em relação a essa obrigação. A esse respeito ensina Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo, cit., p. 85) que, "se para o particular o poder de agir é uma faculdade, para o administrador público é uma obrigação de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercitá-lo em benefício da comunidade."
Princípio da eficiência – dever de
Como o próprio nome está a indicar, nada mais é do que princípio pelo qual se exige do agente público, no exercício de sua atividade, não apenas a observância da legalidade dos atos, mas, além disso, um resultado que efetivamente possa atender aos interesses da administração pública ou da coletividade.
A esse respeito, ensina o Professor Hely Lopes Meirelles:
“O princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”.
Observemos que Emenda Constitucional n.º 19, de 4-6-98, -www.observarh.org.br/nesp/
Hely Lopes Meirelles (1996:90-91) fala na eficiência como um dos deveres da Administração Pública, definindo-o como "o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros".
Destarte, o princípio da eficiência impõe ao agente público um modo de atuar que produza resultados favoráveis à consecução dos fins que cabem ao Estado alcançar, ou seja, os interesses da coletividade e do próprio Estado.
Esse princípio que também é um dever do servidor determina que ele em todos os seus trabalhos deva fazê-los da melhor forma possível, com presteza, dedicação e prontidão.
Dever de probidade. Consiste no desempenho das atribuições administrativas observando os padrões morais previstos na ordem jurídica como de "probidade" (moralidade qualificada juridicamente).
"Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível" (art. 37, §4o. da Constituição). -www.planalto.gov.br/ccivil_
A Lei n. 8.429, de 1991,- www.planalto.gov.br/
Dever de prestar contas. É decorrência natural da administração como encargo de gestão de bens e interesses alheios; no caso do administrador público, a gestão se refere aos bens e interesses da coletividade e assume o caráter de múnus público, isto é, de um encargo para com a comunidade. Daí o dever indeclinável de todo administrador público de prestar contas de sua gestão administrativa, e nesse sentido é a orientação de nossos tribunais (STF, RF, 99/969; TJSP, RT, 237/253).http://www.stf.gov.
Nutram-se de conhecimentos, acessem:www.direitofranca.br/
Deveres dos funcionários
Bem já conhecemos os princípios constitucionais que regem nosso País que devem ser as balizas de ação de todos os agentes públicos e políticos de nossa Pátria, conhecemos os poderes desses servidores analisamos os poderes-deveres deles e agora vamos estudar os deveres funcionais pra com seus chefes, superiores, etc.. e quem são os Agentes Públicos da Administração.
Deveres dos funcionários
- de lealdade e de fidelidade;
- obediência;
- de conduta ética.
Agentes Públicos sujeitos aos controle da Ouvidoria
- Agentes Políticos;
- Agentes Públicos; e
- Servidores e funcionários públicos.
Vejamos, todos os servidores públicos são os chamados Agentes Públicos.
Agentes Públicos: são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal; normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer funções sem cargo eles se classificam em: agentes políticos, agentes administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados.
Os que mais nos interessam são os Agentes Políticos, que estão sob mandato eleitoral ou comissionados por ordem desses – vereadores prefeitos, e similares; os Agentes Administrativos, via de regra, são os servidores ou funcionários públicos de carreira, na gíria são os condutores e motoristas do ônibus chamado administração pública.
Tanto um tipo como o outro estão sujeitos ás regras constitucionais e de direito administrativo.
Do mesmo modo esses servidores devem aos seus Chefes, Comandantes, Encarregados algumas obrigações funcionais, aqui chamados de deveres funcionais simples.
Não tem ligação com os deveres pessoais de cidadão, mas sim deveres relativos à ligação de subordinação entre os servidores e seus superiores hierárquicos.
Os regimes jurídicos modernos impõe uma série de deveres aos servidores públicos como requisitos para o bom desempenho de seus encargos e regular funcionamento dos serviços públicos. Há duas espécies de deveres funcionais: os gerais, que se aplicam a todos os servidores, e os especiais, que obrigam a determinadas classes ou em razão de determinadas funções. Quanto aos deveres gerais, classifica ainda, Moreira Neto em internos e externos, conforme se dirijam à conduta do servidor no desempenho de suas atribuições ou ao seu procedimento na vida privada.
Dever de lealdade: Também denominado dever de fidelidade, exige de todo servidor a maior dedicação ao serviço e o integral respeito às leis e às instituições constitucionais, identificando-o com os superiores interesses do Estado. Se o servidor agir contra os fins e objetivos legítimos da Administração, incorre em infidelidade funcional, ensejadora da mais grave penalidade, que é a demissão.
Também cahamdo dever de honestidade, no meu conceito um dos principais.
Dever de honestidade - http://jus2.uol.com.br/
O histórico enciclopédico sobre o conceito de honesto é elucidativo: "Do latim honestus, análogo de honoratus – honrado, cujo conceito originário é honor – honra. Honesto é quem age com honra, equilíbrio moral. Trata-se assim de conceito ético-moral, que se projeta na interação social, assumindo a forma de valor jurídico, o qual foi ilustrado historicamente por intermédio dos dois preceitos do jurista romano Ulpiano: (a) viver honestamente (honeste vivere); (b) não prejudicar a ninguém (alterum non loedere). Esses dois preceitos são de ordem moral, enquanto o terceiro é de ordem jurídica: (c) dar a cada um o que lhe pertence (cuique suum tribuere), este baseado na alteridade, socialidade, politicidade: qualidades da objetividade social que representa a justiça – conteúdo da forma jurídica. Como antítese do honesto, temos o desonesto cujas raias mais alongadas são tingidas de ilicitude penal" .
Dever de obediência: Impõe ao servidor o acatamento às ordens legais de seus superiores e sua fiel execução. Está assentado no princípio disciplinar que informa toda organização administrativa.
Dever de conduta ética: Decorre do princípio constitucional da moralidade administrativa e impõe ao servidor público a obrigação de jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. De acordo com o Código de ética profissional do servidor público civil federal (Decreto 1.171/94), a dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o servidor público. O dever de honestidade aqui se inclui.
Além desse ainda temos os seguintes deveres dos servidores.
Assiduidade: É a regularidade do cumprimento das obrigações funcionais. Os estatutos deverão conter uma disciplina de faltas, limitando-as por períodos e estabelecendo os critérios de justificação.
Sigilo: Impõe ao servidor o dever de nada divulgar acerca de assuntos de que tinha conhecimento em razão de suas funções ou, mesmo, acidentalmente, apresentem ou não caráter confidencial ou secreto.
Probidade: Ou probidade administrativa (art. 37, §4º, CF) é a particularização do dever ético geral do servidor público. A Lei Federal 8.429/92, define os atos de improbidade administrativa, simples e qualificados (arts. 9º, 10º e 11º), estabelecendo-lhes penas específicas, independentemente das cominadas em outros diplomas.
Boa conduta: Dever externo. O servidor deve manter sempre correção de atitudes, decoro em seus hábitos e dignidade de procedimento. A sua vida íntima não revela senão na medida em que não se torne escandalosa.
Proibição de intermediação: Compreende-se na proibição a aceitação, a qualquer título, de gratificações, propinas e gorjetas oferecidas pelas partes.
Outros deveres são comumente especificado nos estatutos, procurando adequar a conduta do servidor ao serviço que lhe é cometido. Dentre as restrições que a função pública impõe aos seus exercentes destacam-se a de se sujeitarem aos impedimentos estabelecidos para o desempenho do cargo. Nesse sentido, é permitido ao Poder Público impedir contratos de seus servidores com a Administração, estabelecer incompatibilidades entre o exercício do cargo ou da função e certas atividades públicas ou particulares, impor exigências de residência no local do trabalho e quaisquer outros requisitos de eficiência e moralidade do serviço público, desde que não afronte os direitos fundamentais do servidor, resguardados pela CF/88.
Evidente que se o servidor não atender a estes requisitos estará sujeio ao Poder Disciplinar – poder da administração punir internamente seus servidores, de acordo com estauto próprio ou não.
Maiores detalhes:
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Pesquisem, sem estudo somos nada.
Ouvidorias
Bem já sabemos a origem do termo Ouvidoria, lemos um pouco de sua história evolucional, conhecemos os princípios constitucionais que regem nosso País que devem ser as balizas de ação de todos os agentes públicos e políticos de nossa Pátria, conhecemos os poderes desses servidores analisamos os poderes-deveres deles e agora vamos estudar os deveres funcionais pra com seus chefes, superiores, etc.. e quem são os Agentes Públicos da Administração.
Vamos agora observar no Estado de São Paulo, algumas das ações propostas pela Ouvidoria Estadual, para que possa servir de balizamento em vossos trabalhos futuros:
AÇÃO PROPOSITIVA DA OUVIDORIA DA POLÍCIA1996 A 1998
Em três anos de funcionamento, a Ouvidoria da Polícia do Estado de São Paulo ouviu mais de 20 mil pessoas. Encaminhou e acompanhou milhares de denúncias, queixas e reclamações junto à Polícia Civil e Militar, tornando-se porta voz da população neste setor do Estado. Este intercâmbio permanente com a sociedade permitiu que o órgão tivesse um amplo diagnóstico das irregularidades pontuais e estruturais das Polícias, até porque, dentre as pessoas que procuraram o serviço da Ouvidoria incluem-se milhares de policiais que também viram no órgão um espaço institucional para encaminhar suas reclamações.
Desde o início, entendíamos que caberia também à Ouvidoria da Polícia propor medidas que visassem o aperfeiçoamento dos serviços prestados à população pela Polícia Civil e Militar e outros órgãos da Pasta. Por esta razão, os Relatórios Trimestrais e Anuais de Prestação de Contas publicados pela Ouvidoria além de trazerem dados estatísticos das denúncias encaminhadas e resumo dos casos prioritários relacionados à violação da integridade física dos cidadãos, sempre apresentaram um espaço para o que chamamos de Ação Propositiva da Ouvidoria da Polícia.
Um órgão de fiscalização autônomo e independente da atividade policial tem o dever de mostrar ao Governo e, em particular, à sociedade que, além de encaminhar denúncias e acompanhá-las com rigor, também prioriza propor alternativas que visem, a curto e médio prazo, diminuir os atos irregulares e as deficiências estruturais que a Ouvidoria torna públicos.
É nessa perspectiva que elencamos, neste Relatório Anual, as principais propostas feitas pela Ouvidoria em 1996 1997 e 1998. São mais de 40 propostas que nasceram da reflexão no Conselho Consultivo da Ouvidoria e, fundamentalmente, do que aprendemos com a população e com o convívio com setores idealistas e vocacionados das duas Polícias que, como nós, acreditam na construção de uma Polícia cidadã.
Se, em 1996, fizemos propostas por entendermos que era parte do trabalho da Ouvidoria, em 1997 e 1998 o fizemos também para cumprir uma atribuição legal prevista na Lei Complementar 826/97, que institucionalizou a Ouvidoria da Polícia.
O Governo do Estado pode considerar as propostas ou não. Várias foram aceitas e concretizadas. Sua natureza essencial está no campo das sugestões ou recomendações. O fato é que elas, as propostas, espelham nosso acumulo de trabalho e refletem nosso compromisso com a melhoria da atividade policial legalista, transparente e democrática.
PROPOSTAS DE 1996
I. Polícia Civil
1. Reestruturação e ampliação do DENARC (Departamento Estadual de Narcóticos) e reformulação do Decreto nº 34.214/91 (artigos 4º e 5º) no sentido de que as DISES (Delegacias de Polícia de Investigação Sobre Entorpecentes) sejam subordinadas, no aspecto normativo e operacional, à Diretoria do DENARC, visando a unificação da ação da Polícia no combate ao narcotráfico no Estado de São Paulo. Sugerimos também maior intercâmbio com organismos internacionais especializados no combate ao narcotráfico e programas conjuntos com a Polícia Federal.
2. Competência Estadual para a Corregedoria da Polícia Civil - reformulação do Decreto nº 30.413/89 (artigo 19, inciso I) no sentido de que a Corregedoria tenha competência de atuação em todo o Estado de São Paulo, criando divisões no DEMACRO e DEINTER, subordinadas, no aspecto normativo e operacional, à Corregedoria da Polícia Civil. Isto representará o fortalecimento do órgão apurador e facilitará o monitoramento dos casos acompanhados pela Ouvidoria da Polícia (em agosto de 1997, o Excelentíssimo Senhor Delegado Geral de Polícia entregou ao Excelentíssimo senhor Secretário de Segurança Pública minuta de Decreto pertinente à referida alteração na competência).
3. Questão Carcerária
3.1 Separação entre os presos condenados e os presos provisórios.
1. Proposta no sentido de que os mandados de prisão expedidos em virtude de sentença penal condenatória sejam encaminhados diretamente à rede da COESPE e não aos Distritos Policiais. Somente ingressariam nos Distritos Policiais os presos em flagrante delito e ali seriam cumpridos apenas os mandados de prisão preventiva ou provisória.
2. Organização de prontuário penal padrão que acompanhe o preso sempre que transferido e no qual conste, no mínimo e necessariamente, Folha de Antecedentes, Ficha de Movimentação Carcerária e Atestado de Conduta e Permanência.
3. Gestões junto aos órgãos competentes para realização de concurso público da Procuradoria Geral do Estado com destinação de vagas em número suficiente para prestação de Assistência Judiciária nas Cadeias Públicas e Varas de Execução Criminal da Capital e Grande São Paulo.
4. Participação de, pelo menos, um representante da Secretaria de Segurança Pública junto à COESPE para gestão conjunta da distribuição das vagas do Sistema Penitenciário. Estabelecimento de uma ordem criteriosa para preenchimento das vagas.
5. Atualização e integração dos dados que alimentam o sistema de informática do IIRGD e do Poder Judiciário. A comunicação dos mandados de prisão deve ser agilizada, o que levará, certamente, à agilização das medidas judiciais pertinentes.
6. Programa de reinserção do ex-detento ao mercado de trabalho como elemento de diminuição da reincidência.
II. Proteção à Testemunha/ Propostas a Nível Federal
3. Ampliação do Programa de Proteção às Vítimas e Testemunhas, que, muitas vezes, por receio de represálias, deixam de fornecer elementos importantes para a solução de crimes.
1. Que o Governo Federal encaminhe ao Congresso Nacional, em caráter de urgência, Projeto de Lei que estabeleça a proteção de testemunhas e vítimas em todo o território nacional.
2. Apoio ao Projeto de Lei nº 565/96, em trâmite perante a Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo.
3. Criação de um grupo especializado em proteção à testemunha de atos delituosos graves cometidos por agentes do Estado, vinculado à Ouvidoria da Polícia.
4. Ampliação da Delegacia Especializada em Proteção à Pessoa de acordo com proposta elaborada pela Diretoria do Departamento de Homicídios e Proteção à Pessoa.
4. Apoio ao projeto de criminalização do porte, tráfico ou depósito ilegal de armas.
5. Acompanhamento sistemático do Governo Federal, através do Ministério das Comunicações, das concessões de rádio e televisão. Quando as concessionárias veicularem apologia ou incitação ao crime, aplicação imediata da lei penal, com punição dos responsáveis e suspensão da concessão.
6. Criação, pelo Governo Federal, através do Ministério da Justiça, de Presídios Federais para condenados por crimes hediondos e delitos de competência da Justiça Federal.
7. Criação de uma Secretaria Nacional de Segurança Pública, vinculada à Presidência da República, dirigida por um civil, com atribuição de formular, coordenar, supervisionar, acompanhar e executar uma Política Nacional de Segurança Pública.
8. Ampliação do programa de prevenção às drogas e combate ao narcotráfico e ao crime organizado.
III. Polícia Militar
10. Redução do efetivo policial lotado nos serviços administrativos nos quartéis, trânsito, gabinetes, prédios públicos e muralhas de presídios, o que levará à ampliação do policiamento preventivo e ostensivo nas ruas.
PROPOSTAS DE 1997
I.Indenização das Vítimas de Violência Policial
1. Termo de Cooperação entre a Ouvidoria da Polícia e a Procuradoria Geral do Estado, que permite que a Ouvidoria encaminhe à Procuradoria, através do Grupo de Estudos de Direitos Humanos, para efeitos de indenização civil, os casos em que comprovadamente houve violência policial e que foram acompanhados pela Ouvidoria (Termo assinado em 28.05.98 pelo Procurador Geral do Estado, pelo Secretário da Segurança Pública e pelo Ouvidor da Polícia).
II. Polícia Militar
2. Revisão do Regulamento Disciplinar da Polícia Militar – O Secretário da Segurança Pública solicitou e autorizou que a Ouvidoria da Polícia também elaborasse uma proposta de revisão ampla do atual Regulamento Disciplinar da PMSP, que é datado de 1943, tendo sido elaborado durante o Estado Novo para a então Força Pública de São Paulo, uma espécie de "exército regional paulista". O objetivo da revisão era combinar disciplina e hierarquia com democracia e auto-estima. Os principais pontos da proposta elaborada pela Ouvidoria são:
· Fim da pena de "prisão administrativa" por entender ser inconstitucional e caracterizar abuso de autoridade. A punição mais grave para transgressões disciplinares seria a suspensão com reciclagem obrigatória nas Escolas de Formação;
· As transgressões consideradas graves são aquelas atentatórias às Instituições ou ao Estado e aos Direitos Humanos Fundamentais;
· O Regulamento disciplinar não atinge policiais da reserva;
· Eliminação de 40 transgressões que não se coadunam com o Estado Democrático de Direito;
· Destaque, em todos os artigos pertinentes, da expressão "ordem legal", a fim de que a legalidade seja sempre o pressuposto da aplicação de ordens na atividade policial, compatibilizando, assim, a hierarquia e disciplina com o Estado de Direito (em 03/07/98 o Governador Mário Covas encaminhou à Assembléia Legislativa projeto de Lei sobre o Regulamento Disciplinar. O projeto sofreu 111 emendas e está em trâmite perante o Legislativo).
III. Propostas comuns às duas Polícias
3. Fundo Estadual de Segurança Pública – A Ouvidoria da Polícia propõe que se estude, a curto prazo, projeto de Lei que institua o Fundo Estadual de Segurança Pública, através de convênios com Municípios, para garantir, fundamentalmente, complemento salarial aos policiais civis e militares e manutenção de equipamentos. Os municípios já contribuem de maneira informal com o setor de Segurança Pública. A institucionalização de um Fundo Estadual dará maior transparência a essa contribuição e propiciará o estabelecimento de um maior vínculo entre a Polícia Estadual e os municípios.
4. Mudança da silhueta de tiro na Academia da Polícia Civil – A Ouvidoria propôs modelo de silhueta de tiro de corpo inteiro, dando maior pontuação para os tiros que atingissem os braços, pernas e ombros, e não as partes letais do corpo. O objetivo da proposta (que foi encaminhada à Ouvidoria pelo Cel PM da Reserva José Silvestre), é criar um conceito de tiro preventivo. A proposta foi encaminhada ao Comando da Polícia Militar, que não aceitou, e ao Delegado Geral de Polícia, que, por intermédio do Diretor da Academia da Polícia Civil, Dr. Tabajara Novazzi, aceitou e já implementou a nova silhueta.
5. Disciplina Permanente de Direitos Humanos na Academia da Polícia Civil – A Ouvidoria propôs a criação de uma disciplina permanente sobre Direitos Humanos na Academia da Polícia Civil. Na gestão do Delegado Geral Dr. Luiz Paulo Braga Braun e do Diretor da Academia Dr. Tabajara Novazzi, a proposta foi colocada em prática. Através de concurso público, foram selecionados 10 novos professores para os quadros da Academia, com a função de ministrar a disciplina para todas as carreiras da Polícia Civil. Foi o primeiro concurso público interdisciplinar feito pela Academia e, dos professores aprovados, cinco não fazem parte do efetivo da Polícia.
AÇÃO PROPOSITIVA – 1998
I. Polícia Civil
1. Diminuir o número de Departamentos da Polícia Civil, extinguindo DEPATRI (Departamento de Investigação sobre Crimes Contra o Patrimônio, que passaria a ser uma Divisão do DECAP) e do DADG (Departamento de Administração da Delegacia Geral), bem como do GOE (Grupo de Operações Especiais) e do GARRA (Grupo Armado de Repressão a Roubos e Assaltos), que atuam mais como polícia preventiva e ostensiva do que como polícia investigativa e judiciária. Ampliar a atuação do DHPP (Departamento de Homicídios e proteção à Pessoa) e do DENARC (Departamento Estadual de Investigações sobre Narcóticos) para a Grande São Paulo e Interior.
2. Fortalecer, dar competência estadual e estudar a possibilidade de criação de carreira própria para o órgão corregedor da Polícia Civil, garantindo, assim, inamovibilidade do pessoal lotado na Corregedoria.
3. Descaraterizar 80% das viaturas da Polícia Civil e fortalecer a investigação científica.
4. Estabelecer um Programa de Assistência Social nos Distritos e Cadeias Públicas, feito por profissionais não pertencentes à Polícia.
5. Reformular a Lei Orgânica da Polícia Civil, criando um regulamento disciplinar mais ágil e fortalecer a hierarquia policial.
6. Propor projeto de Lei ao Congresso Nacional que extingüa a aposentadoria compulsória aos 70 anos para Delegados de Classe Especial, com objetivo de oxigenar a Instituição Policial. A aposentadoria compulsória possibilita que a cúpula da Polícia não se altere por décadas. Proposta de um novo plano de carreira, com 35 anos de serviço e 7 anos, no máximo, no último posto.
II. Polícia Militar
7. Separar o Corpo de Bombeiros da Polícia Militar e considerá-lo como Defesa Civil.
8. Reestruturar a organização da Polícia Militar, criando postos policiais nos bairros onde a criminalidade é alta.
9. Não utilização de armas de fogo em operações em reintegrações de posse, estádios de futebol, greves e outros eventos com multidões.
10. Diminuir o número de patentes da Polícia Militar (hoje são doze: Soldado, Cabo, 1º, 2º e 3º Sargentos, subTenente, 1º e 2º Tenentes, Capitão, Major, Tenente Coronel e Coronel) para , no máximo, seis patentes (Soldado, sargento, Tenente, Capitão, Major e Coronel) e novo plano de carreira, para garantir maior eficiência e diminuir a distância entre oficiais e praças.
11. Reformar o Programa que afasta por seis meses policiais envolvidos em ocorrências com mortes de civis, apressar a investigação dos casos e manter a mesma escala do policial quando ele estiver no PROAR.
12. Implementar o Programa de Saúde Mental da PM, com grupos de psicólogos, psiquiatras e assistentes sociais nos Batalhões, de acordo com projeto de Lei já sancionado pelo Governador.
13. Fortalecer e estudar a possibilidade de criação de carreira própria para a Corregedoria da Polícia Militar.
III. Propostas Comuns às Duas Polícias
14. Criação de um único órgão de informação e inteligência, sob controle do Executivo e com Regimento Interno único, voltado exclusivamente para o combate ao crime organizado e para prevenir e inibir a prática de delitos cometidos por agentes do Estado e subsidiar o planejamento estratégico da ação policial.
15. Criar mecanismos ágeis que garantam rapidez no julgamento de Processos Administrativos, Processos Disciplinares Sumários, Conselho de Disciplina ou de Justificação, de policiais que cometeram delitos e que impeçam que os mesmos, no curso do procedimento, exerçam funções de polícia.
16. Garantir que todo policial em atividade de rua tenha um colete leve à prova de bala.
17. Buscar alternativas, como pagamento de horas-extras, para evitar os bicos dos policiais - cerca de 70% das mortes de policiais militares (homicídios) ocorrem nas folgas.
18. Investigar e reprimir a prática de policiais serem donos diretos ou indiretos de empresas de segurança privada, que "concorrem" com o Estado e não querem a melhoria da Segurança Pública.
19. Unificar progressivamente as Academias e Escolas de Formação e estabelecer convênios com as Universidades para formação do pessoal policial.
20. Priorizar o combate aos homicídios dolosos com policiamento investigativo e preventivo – ostensivo permanente nas periferias da Capital, Grande São Paulo e Interior, e repressão sistemática aos grupos de extermínio.
Para finalizarmos o assunto, vamos ver na realidade o que deve fazer uma Ouvidoria:
A Ouvidoria tem como atribuições ouvir, encaminhar e acompanharelogios, denúncias, reclamações e representações da população referentes a atos arbitrários, desonestos, indecorosos ou que violem os direitos individuais ou coletivos praticados por autoridades e agentes policiais municipais
Os casos de violação à integridade física (homicídio, tortura e abuso de autoridade) têm tratamento prioritário.
A Ouvidoria não tem a atribuição de apurar mas, através do acompanhamento, contribui para garantir agilidade e rigor nas apurações. Mantém sigilo das denúncias, reclamações e sugestões que recebe, garantindo também o sigilo da fonte de informação, assegurando, quando solicitada, a proteção dos denunciantes.
Também recebe sugestões sobre o funcionamento dos serviços policiais e sugestões de servidores sobre o funcionamento dos serviços policiais municipais, bem como denúncias de atos irregulares praticados na execução desses serviços, inclusive por superiores hierárquicos.
A Ouvidoria patrocina também uma série de ações propositivas. São iniciativas que têm por objetivo valorizar a atividade policial legalista, tendo como parâmetro o fortalecimento de uma sociedade democrática. Formula análises e propostas para os Secretário competentes.
Rol de Poderes do Ouvidor:
I- Receber denúncias, reclamações e representações sobre atos considerados arbitrários, desonestos, indecorosos ou que violem os direitos humanos individuais ou coletivos praticados por Guardas Civis;
II- Propor sugestões sobre funcionamento dos serviços;
III- Verificar a pertinência das denúncias, reclamações e representações, propondo aos órgãos competentes da Administração a instauração de sindicâncias, inquéritos e outras medidas destinadas à apuração das responsabilidades administrativas, civis e criminais, fazendo ao Ministério Público a devida comunicação, quando houver indício ou suspeita de crime;
IV- Propor ao Secretário de Segurança Urbana ou Pública:
a. A adoção das providências que entender pertinentes, necessárias ao aperfeiçoamento dos serviços prestados à população pela Guarda Civil;
b. A realização de pesquisas, seminários e cursos versando sobre assuntos de interesse da segurança pública e sobre temas ligados aos direitos humanos, divulgando os resultados desses eventos;
V - Organizar e manter atualizado arquivo da documentação relativa às denúncias, às reclamações, às representações e às sugestões recebidas;
VI - Elaborar e publicar, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades;
VII - Requisitar, diretamente, de qualquer órgão estadual, informações, certidões, cópias de documentos ou volumes de autos relacionados com investigações em curso, sem o pagamento de quaisquer taxas, custas ou emolumentos;
VIII – Dar conhecimento, sempre que solicitado, das denúncias, reclamações e representações recebidas pela Ouvidoria ao Prefeito Municipal, ao secretário da Segurança Pública e aos membros do Conselho Consultivo, se houver.
As Guardas Municipais e a Lei
Referente ao assunto Guarda Municipal na Constituição e suas atribuições legais, foram consultados vários pareceres de eminentes juristas, várias decisões judiciais sobre casos ocorridos, vários livros e a vida prática das Guardas Municipais e o desempenho de suas funções no dia a dia dos Municípios, concluindo-se pelas seguintes informações.
I - PODERES ADMINISTRATIVOS
Esse instrumental comporta classificação objetiva. Com gêneses no fundamento de cada um desses poderes. Conheçamos a classificação:
a) Poder vinculado e Discricionário, onde a origem está na menor ou maior liberdade de atuação do Administrador;
b) Poder Hierárquico e Disciplinar, calçado no fundamento da Administração Pública;
c) Poder regulamentar, nascido no fim normativo da atividade administrativa;
d) Poder de policia, respaldo no interesse social a gerar a prevalência do público sobre o privado;
Manipulando-os a Administração Publica, em todos os níveis, disciplina relações jurídicas. Sendo certo que atividades são alcançadas pelo exercício cumulativo desses poderes, praticados a um só tempo pela União, pelos Estados Federados e pelos Municípios.
O ato Administração Publica, levada a cabo com fim publico e com objetivo de realizar a função administrativa, constituindo, declarado, modificando ou desfazendo relações jurídicas.
II – DA COMPETÊNCIA
A competência administrativa deve, pois, ser entendia por imperativo de ordem pública, como elemento inafastável do ato, inalterável ou desfazendo relaçtituindo, declarado, modificandotivo de realizar a funçtrativa;
,por vontade do Administrador e só defluente da lei.
III – O PODER DE POLICIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A polícia é essencialmente preventiva, cabendo aos seus agentes evitar à ocorrência de fatos lesivos a ordem publica.
O ato de prevenir os fatos que perturbam a ordem publica são publica são limitados e controlados por meio do poder de policia ( police power )., que é, “ o dever e o poder justo e legitimo que tem o Estado de, por intermédio de seus agentes, manter coercitivamente a ordem interna, social, econômica e política e preservá-la e defendê-la de quaisquer ofensas e sua estabilidade, integridade ou moralidade; de restringir direitos e prerrogativas individuais; de não permitir direitos e que é seu prejuízo de terceiros”.
A soberania do Estado lhe confere supremacia sobre as atividades, os bens e as pessoas, em quadro onde o interesse social justifica a contenção e o cerceamento dos direitos individuais.
Do fundamento constitucional, o Poder de Policia permite á Administração disciplinar e restringir direitos individuais, em favor do interesse público.
O poder de policia se apresenta, hodiernamente hipertrofiado.
Vasto é o seu campo e incidência, bastando dizer que, onde estiver o interesse publico, haverá uma entidade estatal competente, para praticar o policiamento administrativo na defesa desse interesse.
O PODER DE POLÍCIA É DISCRICIONÁRIO. Praticando-o, em conseqüência, o Administrador valora a conveniência e a oportunidade antes de atuar, decidindo-se por fazer ou não alguma coisa. Certo é que tal valoração não alcança os elementos vinculados do ato administrativo, o que significa que o ato de policia, como todo ato administrativo, tem a sua legalidade controlada pelo Poder Jurídico.
Também a opção pela sanção a aplicar, desde a simples multa até a apreensão e destruição de mercadoria deteriorada, se inscreve no discricionarismo administrativo, com as ressalvas pertinentes aos caminhos arbitrários, que em hipótese alguma podem ser percorridos.
A par de ser discricionário, o PODER DE POLICIA É TAMBEM COERCITIVO E AUTO-EXERCUTÓRIO. Um atributo e outro marcham de mãos dadas.
Praticando, em grau crescente, serviços púbicos ( ate por conveniência ) e o policiamento administrativo, registra o Direito Administrativo no nosso tempo e presença do ESTADO BEM ESTAR, fruto de um processo gradativo de transformações, onde o homem vem sendo o epicentro de todas os comandos.
Poder de Policia, segundo Themistocles Brandão Cavalcante:
“é a faculdade de manter os interesses coletivos, de direitos individuais de terceiros. O poder de policia visa a proteção dos bens, dos direitos da liberdade, da saúde, do bem-estar econômico, constitui uma limitação à liberdade individual, mas tem por fim assegurar esta própria liberdade e os direitos essenciais ao homem”.
Mostra Guimarães Menegale que o poder de policia “ se discrimina como o poder que tem por seu imediato objetivo promover o bem comum subordinado a ele ,
Restringindo em seu beneficio os direitos privados . O poder de policia pressupõe a existência de direitos individuais , que vem restringir, na prática o beneficio da ordem coletiva”.
IV - O DIREITO
É claro que o Direito, é, enfim, a própria vida e á ela se submete e subordina.
O Direito Objetivo está consubstanciando nos Códigos e é chamado também de Direito Objetivo, enquanto que o Direito Subjetivo é chamado de direito Substantivo.
Na vida em sociedade, os homens estabelecem entre si as mais diferentes relações que são reguladas pela ética , religião , moral e pelo Direito Objetivo.
V – DOUTRINA E INTERPRETAÇÃO DA LEI
A doutrina é o resultado do labor dos escritores, dos ensinamentos dos mestres e dos pareceres dos jurisconsultos que auxiliam tanto aquele que aplica as normas , como o que interpreta a lei, na sua decisão. No embasamento dos grandes decisórios o Juiz apóia-se com freqüência em citações doutrinárias.
Uma lei, pode ser vista e , portanto , analisada sob diversos ângulos . Diz-se que em direito, interpreta-se até o próprio silêncio.
O que é pois , interpretar a lei ?
Interpretar é o processo lógico pelo qual se precisa e se determina o sentido da lei.
Interpretar a lei, é procurar o pensamento , é buscar o alcance do texto , é procurar conhecer a vontade da lei e a intenção do legislador.
VI – ORDEM PÚBLICA E SEGURANÇA PÚBLICA
Verifica-se que sem segurança não há ordem, reproduzindo a lição de José Néri da Silveira , Ministro do Supremo Tribunal Federal, o pranteado Hely Lopes Meirelles afirma que “no conceito de ordem pública se compreende a ordem administrativa em geral, ou seja, a normal execução do serviço público, o regular andamento das obras públicas e o devido exercício das funções da Administração pelas autoridades constituídas”.
(Diário da Justiça da União, de 07.12.1979).
“Daí decorre a variabilidade do conceito de ordem pública no tempo e no espaço, vinculado sempre á noção de interesse público e de proteção á segurança , á propriedade, á saúde pública , aos bons costumes , ao bem-estar coletivo e individual, assim como á estabilidade das instituições em geral “ ( Direito Administrativo da Ordem Pública, 1987 , pág. 157 ).
VII – A POLICIA ADMINISTRATIVA E JUDICIÁRIA
É um grande equivoco supor que o poder de policia é inerte a exclusivo da Policia Militar, pois dentro do amplo conceito de poder de polícia , inclui-se a atividade do Juiz de direito quanto mantêm a ordem na sala de Audiências , do Presidente do Senado, de Câmara de Deputados , das Assembléias Estaduais e das Câmeras Municipais.
Ensina o italiano Carlo Cassonnei Folcieri que “...enquanto compreensiva de toda atividade discricionária de presença no resguardo de qualquer lei limitadora da liberdade e penalmente sancionada , a policia em sentido lato tem sempre caráter administrativa “ ( RJTJESP – 89/35).
Á polícia administrativa, cabe, por exclusão , toda atividade que não é própria da polícia judiciária .
Volta-se a Policia Jurídica, especificamente á perseguição de quem infringe a lei penal ,cometendo crimes , á elucidação de crimes elaborando inquéritos policias , etc. Esse o caráter residual da Polícia Judiciária .
Tudo o que não se enquadra na esfera da Polícia Judiciária compete á Polícia Administrativa, ou seja, ela “remanescem todas as demais formas de atuação, preventivas e repressivas, aplicando duas sanções executoriamente , não sobre as pessoas mas sobre as propriedades e as atividades pessoais “ ( Diogo de Figueiredo Neto , Curso de Direito Administrativo, 1990 , pág. 338).
Nessa divisão , vê –se a polícia administrativa como preventiva - agindo antes que o crime ocorra - e a polícia judiciária , como repressiva , ou seja: a sua atuação ocorre após a ocorrência do delito . Aquela ( polícia administrativa ) , deve voltar a sua atividade para momento anterior ao cometimento de delitos, evitando que o cidadão seja perturbado por aqueles que procuram assacar contra a integridade de bens de pessoas . Sempre vigilante , o fim maior é a proteção contra delinqüentes e a prevenção de crimes.
Reproduzindo a lição de Jean Rivero, ministrada na obra Droit Administratif, 1980, páginas 413 e 414 , e eminente Professor J. Cretella assinala “ a existência de identificação, no mesmo agente , de atividades administrativas e judiciárias , de tal modo que se percebem os traços típicos das duas modalidades de polícia , a polícia administrativa e a polícia judiciária : Na prática , a distinção é muitas vezes delicada, primeiro, em razão de certa identidade pessoal, as autoridades encarregadas da polícia administrativa participam, ás vezes do exercício de polícia judiciária . Por exemplo , o agente que dirige trânsito passa da polícia administrativa á polícia judiciária no instante em que lavra o auto de infração. Assim também, a polícia rodoviária , conforme presta assistência a automobilística em dificuldades ou toma providência depois do acidente “. ( Comentários á Constituição 88, vol. III, 1990, pág. 1.389 ).
VIII – SERVIÇOS DO MUNICÍPIO
Serviço Público é todo trabalho que visa a satisfação de uma necessidade coletiva. Um município não pode prescindir , por exemplo, de água , esgoto, saneamento , pavimentação e calçamento da vias públicas , administração de cemitérios, SEGURANÇA ( e aqui encontra-se o cerne deste estudo ), enfim tudo que o administrador da cidade repute como imprescindível ás necessidades da comunidade e ao bem estar dos munícipes.
Pela sua importância , convêm repetir que todos esses serviços tem como princípios , por exemplo “o da continuidade, pelo qual se garante ininterruptamente á coletividade o fornecimento de vantagens atribuídas , o da igualdade de usuários , pelo qual se assegura aos particulares a fruição no mesmo plano, dos benefícios resultantes daquela atividade, e o da adaptação” , no escrito do francês Jean Rivero, “apud” José Cretella Junior , na obra Comentários á Constituição de 1988, 4º Vol.,pág. . 1.926 ).
IX – BENS E INTALAÇÕES
As instalações são o suporte fático para o funcionamento dos serviços. Os bens, naturalmente, os públicos municipais, são todo o patrimônio corpóreo e incorpóreo, móvel e imóvel e creditício, e são classificados e definidos no Código Civil, em bens de uso comum , de uso especial e de uso dominical conforme segue:
Art. 99 – Os bens públicos são:
I – Os de uso comum do povo , tais como os mares , rios, estradas, ruas e praças.
II – Os de uso especial , tais como os edifícios ou terrenos aplicados a serviços ou estabelecimento federal , estadual ou municipal.
III - Os dominicais , isto é, os que constituem o patrimônio da União , dos Estados, ou dos Municípios , como objetos de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades”.
Estabeleceu o Código Civil, na subdivisão de bens públicos , o ângulo e modo em que tais bens são utilizados, seja de uso comum , de uso especial ou dominical.
Assim , os bens de uso comum pertencem a todos ( res communes ). Qualquer do povo utilizar-se do bem , porque a coletividade é a lídima proprietária de tais bens .
Os bens de uso especial são os utilizados na aplicação , instalação e funcionamento de serviço público.
Os bens dominicais dizem respeito aqueles em que a pessoa jurídica de direito interno ( União , Estados, Territórios e Municípios ), exerce poderes de proprietário segundo os preceitos do direito constitucional e administrativo ( Clóvis Bevilaqua , Código Civil ) dos EUB, vol 1 , pág. 301 ).
Falando de Município, tem-se que os bens de uso comum são as ruas , praças e logradouros ; os de uso especial são os prédios em que o Município mantêm serviços e instalações , enquanto os bens de propriedade do Município.
A fiscalização e o poder de polícia dos Municípios estendem-se assim, ás ruas praças , etc.
X – EXEMPLO DE COMO NÃO SE DEVE RESTRINGIR A ATIVIDADE DA GUARDA MUNICIPAL, SEGUNDO O EXCELENTÍSSIMO JUIZ DE DIREITO, ANTONIO JEOVÁ DA SILVA SANTOS
Quando se pensa em Guarda Municipal cuidando de bens, serviços e instalações, tão –só , vem a mente a seguinte hipótese :
Um escriturário da Prefeitura ( pessoa humana ), em um automóvel da municipalidade ( bem público ), foi ao Banco efetuar depósito de numerário da Prefeitura resolveu aproveitar o percurso empreendido , para sacar alguns milhares de cruzeiros de sua conta pessoal . Na saída , dirigindo o veículo da Prefeitura , é vitima de roubo. Guardas Municipais conseguem deter o ladrão o funcionário público e o carro da prefeitura . Porém , como o guarda decorou bem que seu dever é zelar pelos bens , serviços e instalações , preocupa-se apenas em recuperar o automóvel e vai embora levando o dinheiro do particular e o pobre do funcionário público não satisfeito com a atuação do guarda, o escriturário tenta, por si mesmo , desvencilhar-se do ladrão, mas é colhido por uma bala de revólver que o ladrão empolgava . O guarda municipal não obstante a morte de um ser humano, fica extremamente satisfeito com a recuperação do bem público ( carro ) , tira o lenço do bolso , limpa o sangue do escriturário que se espargiu pela lataria do carro e resolve chamar reforço para ajudarem –no a conduzir o automóvel até a garagem municipal, enquanto até a garagem municipal, enquanto o ladrão sai tranquilamente e o pobre do escriturário continua estendido no chão.
O exemplo tosco e inverossímil serve para exibir quão ridículo é o pensamento tacanho de que a Guarda Municipal deve cuidar apenas de bens, serviços e instalações . É curial que o bem mais valioso é a vida e que os bens materiais existem para servir o homem.
XI – DOUTRINA DO JURISTA CRETELLA JÚNIOR SOBRE A GUARDA MUNICIPAL
O eminente publicista José Cretella Júnior , respeitado Professor de Direito da Universidade de São Paulo , autor de obra ciclópica, composta de mais de cem volumes , verdadeiro monumento que orna o Direito Administrativo pátrio , em parecer sobre atuação das Guardas Municipais, é enfático ao gizar a atividade que o Município tem na área de segurança pública, afirmado:
a) que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos;
b) que, nesse caso, é poder – dever das Guardas Municipais zelar pela segurança pública dos munícipes e de todas as pessoas que, mesmo transitoriamente, transmitem pela comuna.
c) que o combate à criminalidade não é exclusiva ou privativa da Polícia Militar, mas de todo cidadão que, nesse particular, é detentor de fração do poder de polícia, prevalecendo a regra “omnis civis est miles” (todo cidadão é um militar).
d) que, “a fortiori” o combate ao crime é também da competência das Guardas Municipais, a tal ponto que se o organismo se omitir, em um caso concreto, será responsabilidade por omissão, tendo culpa “in ommitendo”.
e) que, nesse particular, a atividade da Guarda Municipal concorre com a da Polícia Militar, prevenindo e reprimindo o crime.
f) que é sem a menor dúvida “peculiar interesse do Município” a proteção de pessoas, de bens, de serviços e de instalações, no âmbito local, porque tais providências se inscrevem no campo de segurança pública e da própria defesa do Estado, pois quem defenda “a parte” defende “o todo”.
Enfim, como as ruas, praças e logradouros são bens públicos do Município, a Guarda Municipal, deve proteger tais bens, Circunstâncialmente, e na hipótese de algum malfeitor atuar nas ruas do Município, pode o Guarda Municipal encetar todos os meios de que dispuser para coibir a atividade criminosa.
Essa conclusão decorre do artigo 301 do Código de Processo Penal e do art. 1º da Lei 6.368/76 (Lei antitóxicos), abaixo descritos.
Art. 301 – Qualquer do povo poderá e as autoridades e seus agentes deverão prender quem quer que seja encontrado em flagrante delito.
Art. 1º da Lei 6.368/76 : é dever de toda pessoa física ou jurídica colaborar na prevenção e repressão ao tráfico ilícito e uso indevido de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica.(já revogada) (GN))
Verificamos a seguinte interpretação do dispositivo constitucional referente a Guardas Municipais no processo 248/92 no Foro distrital de Paulínia, a análise da questão atinente às atribuições da Guarda Municipal do Excelentíssimo Juiz de Direito Antonio Jeová da Silva Santos, conforme segue abaixo:
1- Art. 144, parágrafo 8º da CF.
“Os municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei”.
Passados quase vinte anos da promulgação da Carta Maior ainda não adveio a lei complementar para tal artigo, fazendo com que Carlos A Sousa e seu Advogado Euclydes Aparecido Martins OAB 212943SP ajuizassem competente mandado de Injunção junto ao STF sob numero 731-5
2- INTERPRETAÇÃO LITERAL DO ART. 144, PARAG. 8º DA CF.
Mesmo que seja feita interpretações restrita, gramatical e literal do dispositivo constitucional precitado, tem-se que as guardas municipais podem exercer proteção à pessoa, desde que a incolumidade pública esteja sendo vulnerada por atos de terceiros. Se na cidade, a polícia estadual for impotente para pôr fim à criminalidade, o Município tem a sua parcela de responsabilidade para atuar contra a “vis inquietativa” que perturbe os munícipes.
Ora, o Município é federativa, dentro da peculiaridade da Federação brasileira. Como tal, tem o poder de gerir tudo o que diga respeito à cidade, por ser possuidor de autonomia, manifestada através da autonomia política, financeira, administrativa e legislativa.
Entre os bens públicos, que se classificam em bens de uso comum, bens especiais e bens dominicais, estão compreendidos as ruas, praças logradouros e até o meio ambiente (CF, art. 225), são considerados bens de uso comum. Circunstancialmente e diante de um delito, tem o dever de colaborar com a policia estadual, prevenindo a incidência de delitos.
3- BUSCA DO ELEMENTO TELEOLOGICO NA INTERPRETAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO.
Nesse passo, em que se busca a finalidade a que se destina o dispositivo constitucional que trata das Guardas Municipais. Deve-se extrair de lei tudo o que ela possuir quanto a utilidade social que dela se espera. A interpretação do texto constitucional deve estar afinado com o melhor resultado social que seja produzido pela lei e que menor atrito social produza
É o ser humano o destinatário de qualquer norma jurídica. Os bens existem para conforto do homem “OMNE IUS HOMINUM. CAUSA CONSTITUTUM EST”, ou seja, o direito existe por causa do homem, na elegante expressão de Hermogeniano.
4- INTERPRETAÇÃO SISTEMATICA.
A pura interpretação literal não satisfaz porque a aparência de clareza, não revela todo o conteúdo da lei. Nenhuma norma deve ser interpretada isoladamente.
Antes, há de ser observada o sistema em que o dispositivo esta introduzido. Por isso mesmo, as opiniões de juristas respeitados contra atividades mais abrangentes da Guarda Municipal encerra equivoco que lamentamos retratar: Buscam o caminho fácil da interpretação gramatical e não se preocupam com todo o sistema e os principais e não se preocupam com todo o sistema e os princípios constitucionais. É que, em suas obras opulentas e alentadas, contanto vários centenas de paginas, dedicaram apenas um parágrafo á Guarda Municipal. Não se faz analise séria de instituto novo ( do ponto de vista constitucional ) em apenas um parágrafo de pagina.
Explica-se a comissão: Esse assunto não rende dividendos intelectuais.
5.1- A SEGURANÇA COMO PRINCIPIO ENUNCIADOR EXPLICITO DA CONSTITUIÇÃO.
Já no Preâmbulo da Constituição Federal, é colocada “ A SEGURANÇA” como norte buscado pelos constituintes. Sem discutir a natureza jurídica dos Preâmbulos, basta dizer, em apertado síntese, que o preâmbulo vale como enunciado de princípios filosófico e moras. Integra a Constituição, tendo o mesmo valor de qualquer outra regra nela inserida.
5.2- A SEGURANCA COMO UMA DAS GARANTIAS FUNDAMENTAIS DO CIDADÃO.
O “ caput do art. 5º da Constituição, a seu turno, menciona a garantia a brasileiros e estrangeiros residentes no Pais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à SEGURANÇA ... ”
A expressão “ SEGURANÇA ”, esculpida no preâmbulo e no caput do art. 5º da Constituição, tem o sentido de tornar a pessoa e os bens livres de perigos e de riscos. É o afastamento de todo o mal que perturbe a integridade física e psíquica das pessoas.
5.3- A SEGURANÇA COMO ASSUNTO DE INTERESSE TAMBÉM DAS CIDADES.
E do artigo 30, inciso I e V constituição, que ao Município compete a legislar sobre assuntos de interesse local, além de organizar os serviços públicos que sejam de interesse da cidade.
Sob esse prisma, se os municípios podem legislar sobre assunto de interesse local e ate zelar pela guarda da Constituição, das leis das instituições democráticas, caso o município perceba que o Estado membro deixa de manter uma policia operante, seja por carência de recurso humano ou materiais, pode muito bem, observador o interesse local, o seu peculiar interesse, criar ou manter Guarda Municipal objetivando a incolumidade pública.
5.4- ATIVIDADE CONCORRENTE, COMUM, A TODAS AS ESFERAS DE PODER.
A segurança pública, o policiamento ostensivo não é exclusivo da Policia Estadual. Tanto que o “caput” do art. 144 diz que “ a segurança publica é dever do Estado”. O vocábulo Estado-membro. O Estado mencionado no artigo 144, CF, diz respeito à síntese dos poderes soberanos, à nação politicamente organizada. Se a segurança publica é dever do Estado, inscreve-se o Município com sua parcela de responsabilidade no pertinente à segurança pública.
Portanto, em tema de segurança publica não há falar-se em exclusividade, mas em concorrência de todas as esferas de governo. Tanto a União, como os Estados-membros e os Municípios, em comum, devem preservar os bens e a incolumidade física das pessoas.
Quando a Constituição Federal quis tornar cristalina a exclusividade a organismos a organismo policial, o fez no inciso IV do artigo 144, ao atribuir à Policia Federal, COM EXCLUSIVIDADE, as funções de policia judiciária da União.
Antes mesmo da CF/88, doutrinava Hely Lopes Meirelles: “o policiamento preventivo e a proteção a pessoas e bens é atribuição comum a todas as entidades estatais, nos limites de sua competência institucional” ( DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO, Ed. RT, 1981, pág. 375 ).
Outra não é a lição de Carlos Maximiliano, para quem “todos os governos respondem solidariamente pela tranqüilidade publica” ( Comentários à Constituição, pág. 718 )
Escorado em PONTES DE MIRANDA, afirma-se que a “policia preventiva é função comum de todas as entidades, entro da esfera jurídica em que se movem”.
Em suma, o novo ordenamento jurídico constitucional revogou o Decreto-Lei 667/69, por ser incompatível com os princípios inseridos na Carga Magna e porque não recepcionou – nem sequer tacitamente – os mencionados diplomas legais que dispunham sobre a exclusividade de determinadas atribuições da Policia Militar.
Dadas as considerações, os casos ocorridos aqui relatados, os pareceres apresentados, e a vida prática das Guardas Municipais, concluímos que a Guarda Municipal é detentora de “Poder de Policia”, dentro dos bens , serviços e instalações, para acompanhar e manter a segurança e integridade física e a continuidade e execução do ato administrativo no âmbito dos respectivos Município e também efetuar prisão em flagrante delito com seu dever legal, pois se não o fizer pode ser responsabilizado por omissão, conforme sita o eminente Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Dr. Álvaro Lazzarini no jornal o Estado de São Paulo, e com respaldo no art. 301 do Código de Processo Penal e do art. 23 do Código Penal , Exclusão de Ilicitude não só o Guarda Municipal, mas qualquer um do povo pode usar até mesmo a força e a repressão, quando o caso exigir tendo com isso o Guarda o dever de prender qualquer um que se encontre, em flagrante delito, como já e comum nas Guardas Municipais, diante da população, tudo dentro do seus limites constitucionais encontrados no art. 144 , §8º, da CF/88.
MATERIAL DE CORREGEDOR
DEVEMOS TER EM MENTO TODAS AS MATERIAS ACIMA DESCRITAS ACERCA DO CURSO DE OUVIDOR E SOMADAS A ELAS AS ABAIXO ELENCADAS DE FORMA A NOS TORNARMOS TAMBÉM CORREGEDORES.
Nesta senda vejamos alguns dos Poderes e Princípios administrativos a serem observados pelos corregedores de Guarda Civil.
- poder hierárquico, a administração pública é hierarquizada, ou seja, tem escalonamento de funções, sendo assim tem que existir critérios para sua funcionabilidade e se temos superiores, temos subordinados e subalternos, este poder visa ordenar, coordenar, controlar e corrigir todas as atribuições administrativas.
Algumas definições:
- Subordinados, servidor de grau inferior ligado diretamente às ordens de determinado superior hierárquico;
- Subalternos, servidor de grau inferior não ligado diretamente às ordens de determinado superior hierárquico;
Por exemplo, uma Inspetoria tem um Chefe e vários outros Guardas, todos os Guardas Civis daquela unidade são subordinados ao Chefe, os demais Guardas das outras Inspetorias são apenas subalternos, ou seja, os primeiros devem fidelidade e lealdade funcional, já os segundos apenas lealdade não obrigados a responder a ordens diretas.
Chefe Imediato, superior ligado imediatamente ao subordinado, Chefe Mediato detém grau acima do Chefe Imediato, sendo portanto superior ao Chefe Imediato e neste sentido é imediato deste.
Destarte concluímos que Poder Hierárquico advém do executivo para distribuir e escalonar as funções de seus servidores, bem como pra ordenar e rever as atuações de seus agentes, e estabelece uma relação de subordinação entre eles. E o Poder Hierárquico e o Disciplinar andam juntos, par-e-passo, fazendo-se as colunas mestras das instituições.
“O princípio do Poder Hierárquico, segundo Hely Lopes Meirelles, domina todo o Direito Administrativo e deveria ser aplicado, ainda mesmo que nenhum texto legal o consagrasse”. Sob pena de ver os pilares serem corrompidos.
“capitas deminuta”; também chamado de diminuição de capital, por este princípio é proibido que servidor de grau hierárquico inferior aos acusados possa trabalhar em Comissões Processantes, pois se assim o fizer estará quebrando a hierarquia e prestando um desserviço a lei e a moralidade.
Diante disto é necessário que todos os membros das Comissões Processantes sejam:
Mais Graduados, Mais antigos, com conduta moral ilibada, que tenham conhecimento técnico jurídico, que sejam servidores estáveis – artigo 41 da Constituição Federal de 1988 – e detentores de Cargos Efetivos.
- poder discricionário, poder que compete aos Administradores praticá-los com liberdade escolha de seu conteúdo, de seu destinatário e de sua conveniência, mas sempre pautado nos ditames da lei. Desde que mais conveniente ao interesse público, nesse princípio não é à vontade do agente que prevalece e sim o interesse público, desde não seja vinculado a uma lei.
A discricionariedade administrativa encontra respaldo na complexidade e variedades de problemas que a administração encontra e tem que solucionar para dar continuidade aos serviços públicos, justamente porque há casos não contemplados na lei, ou seja se houver lei o ato deve ser vinculado a ela, não havendo lei especifica cabe a discricionariedade do administrador desde que não seja ilegal, ou imoral. E usa-se a analogia, os costumes administrativos etc., devendo, pois justificar todos os seus atos, que se acaso forem comprovadamente ilegais ou imorais serão anulados.
- poder disciplinar, é a supremacia especial que a Administração goza sobre seus administrados.
Tem estreita relação com o poder hierárquico e é usado para controle das atividades dos entes estatais e a conduta interna de seus servidores; tem sua origem e razão de ser no interesse e na necessidade de aperfeiçoamento continuo de seus servidores e dos serviços pela administração prestados.
Em suma é por esse princípio que a administração pública busca incessantemente a eficiência no serviço público, fiscaliza, processa e pune seus servidores quando há algum deslize.
- poder regulamentar, é faculdade que dispões os chefes dos poderes constituídos de cada qual na sua esfera, editar normas para explicar e aplicar as leis a serem seguidas pelos administrados, sendo indelegável a qualquer subordinado.
Às vezes são encontradas as chamadas normas em branco e as lacunas nas leis, não pode então o administrador ficar inerte, nasce daí o poder regulamentar, mas lembrem-se ele deve seguir sempre os parâmetros estabelecidos nos princípios do artigo 37 “caput” da CF/88, sob pena de ser declarado inconstitucional e ter seus efeitos anulados.
Na função regulamentar dos entes federados está o Decreto que tem condão de regulamentar algumas leis, note-se que existem leis que dispensam regulamentos, são as leis autoexecutáveis.
- poder de polícia, segundo o artigo 78 do Código Tributário Nacional é “O Poder que faculta ao estado para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais, mormente em benefício da coletividade ou do próprio estado”. Na verdade o Poder de Polícia é um poder de frenagem de que dispõe a administração pública para conter os abusos de direito individual, desde que nocivas ao bem comum ou para o bem comum.
Dentro do conceito de Poder de Polícia encontramos a Policia administrativa que é inerente e se difunde por toda a administração pública e as demais que são destinadas a determinados grupos tais como Policia Militar e Polícia Civil. Apesar de que no meu conceito as Guardas Municipais são Policias Administrativas Especiais, pois, no parágrafo 8º do artigo 144 da CF/88, elas têm missão específica que é proteger os bens, instalações e serviços municipais, bem como todas as pessoas nesses entornos e situações, ademais; o Inciso I do artigo 30 da CF/88 é claro, determinando aos Municípios que tratem dos assuntos locais – “Salute” - Saúde, “Securitas” - Segurança e “Scentia” - Educação.
E sem duvida em simples analise do parágrafo 9 do acertado artigo constitucional elenca todos os órgãos classificando-os como “...órgãos de policia.”sem levar ainda em consideração a classificação brasileira de ocupações do ministério do trabalho, código 5172-15, neste sentido as GCM tem sim total poder de policia no âmbito de suas atribuições.
Para compor comissões processantes necessário que alguns requisitos sejam observados:
Cargos Públicos – conceitos básicos.
- Cargos originários e derivados – conceitos;
- Cargo efetivo – definição.
- Servidor – estável, instável, comissionado.
Para falarmos em cargos públicos, temos que relembrar que eles podem ser, originários, derivados e comissionados.
Cargos Públicos, ensina Hely Lopes Meireles(Direito Administrativo Brasileiro, 21ª Edição – Malheiros Editora – pagina 365): - “é o lugar instituído na administração e organização do serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas, estipêndios correspondentes, para ser provido e exercido por um titular na forma prevista em lei. Já a função é a atribuição ou um conjunto de atribuições que a administração confere a cada categoria profissional ou individualmente a um agente ou grupo de agentes públicos para a execução dos serviços”.
Os cargos públicos, podem ser divididos em classes e carreiras e podem ter degraus de acesso na carreira, assim chamados de cargos derivados.
Os cargos Originários são aqueles obtidos mediante aprovação em concurso público – artigo 37, I e II da Carta Magna:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei;
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração – ver inciso V.
Os derivados, como o próprio nome aduz, eles derivam dos cargos originários e são os chamados cursos internos.
Por exemplo nas carreiras militares, há cargos originários para as Praças e para os Oficiais, observemos o exemplo da PMESP:
Praças: Soldados
Oficiais: Tenentes.
Já os cargos originários são os subseqüentes em cada classe, vejamos:
Praças: de cabo até subtenente; - para promoção a 3º Sargento, há a necessidade de concurso interno; e para ser promovido a 2º Sargento, necessário curso interno de aperfeiçoamento de Praças, que lhe dá o direito de chegar até o cargo derivado de Subtenente.
Oficiais: de 1º Tenente até Coronel. Para ser promovido a major necessário que o capitão passe por curso interno de aperfeiçoamento de Oficiais – CAO/ESAO, etc., e no primeiro posto de Oficial Superior – major, necessário Curso Superior, para poder ser Comandante de Unidade e ter possibilidades de promoções superiores, tais como Coronel e nas FA os Cargos estamentais de Generais.
Na Guarda Civil Metropolitana de São Paulo, a antiga lei, ainda em vigor, LM 11715/95, previa esse escalonamento de carreiras, iguais a das FA, Praças de GCM 3ª Classe até GCM Classe Distinta e Oficiais, de 2º Inspetor até Inspetor Chefe Superintendente, ou seja, os cargos de Guardas 3ª Classe e de 2º Inspetor devem ser providos por Concurso Público, os demais dentro das respectivas carreiras devem ser providos internamente, e nunca, em hipótese alguma os cargos derivados podem ser transformados em cargos originários.
Os comissionados são os cargos de livre provimento, mediante critérios de escolha do chefe do poder, são os chamados cargos de confiança, conforme artigo 37, inciso V, CF/88, vejamos:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
“.....omissis”
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;
Mas há que se observar o seguinte, quando da nomeação em cargos comissionados, o inciso V do artigo 37 da CF/88, determina que seja estes cargos exclusivos de servidores ocupantes de cargos efetivos, coibindo que alienígenas da administração pública venham a ocupar tais cargos, bem como na ocupação por servidores de cargos efetivos, necessário que eles cumpram o princípio do Poder Hierárquico, pois é ilegal e imoral que servidores de grau hierárquico inferior ocupem cargos sobrepujando outros superiores seus, em afronta a hierarquia e á disciplina, vigas mestras do serviço público.
Servidores
Como já dito, os servidores podem ser estáveis, admitidos e comissionados, pelo novo ordenamento jurídico não podem mais as administrações ter em seus quadros, servidores admitidos, sem concurso público, pois há notório avilte à determinação constitucional do artigo 37 e da emenda 19/98, devendo todos, que não estáveis por força da ADCT artigo 19, ser demitidos.
Para que o servidor público adquira a estabilidade é necessário que passe pelo crivo do concurso público e posteriormente pelo Estágio probatório de três anos.
Leiam a Constituição Federal.http://www.planalto.
ESTABILIDADE E ESTÁGIO PROBATÓRIO
No concernente a este tema, importantes modificações foram introduzidas. Em primeiro lugar, o período de prova, anteriormente fixado em dois, passa a durar, por determinação do caput do artigo 41, três anos, assegurando-se, contudo, aos atuais servidores em estágio probatório a aquisição da estabilidade no prazo anterior (artigo 28 da Emenda Constitucional nº 19).
Apesar das novas disposições do artigo 41 continuarem referindo-se à estabilidade dos “servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público”, esta prerrogativa dos agentes do quadro permanente do serviço público restou bastante mitigada pois, além dos casos de perda do cargo anteriormente estabelecidos – “em virtude de sentença judicial transitada em julgado ou processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa” – estipulou-se também a possibilidade de perda do cargo mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, assegurada ampla defesa do servidor, e que será regulada através de lei complementar.
Outra forma de perda de cargo público dos servidores estáveis está fixada na nova redação do artigo 169 que, tratando de despesas de pessoal dos entes públicos, assunto ao qual retornaremos adiante, estabelece que o servidor estável possa ser demitido caso as despesas com pessoal ultrapassem os limites estabelecidos em lei complementar (hoje estipulados em sessenta por cento das receitas – Lei Complementar nº 82, de 27.03.95 – “Lei Rita Camata”), mediante ato normativo motivado da autoridade do Poder especificando a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal (§ 4º), fazendo o servidor demitido “jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço” (§ 5º).
A emenda constitucional nomina, em seu artigo 32, algumas carreiras “exclusivas de Estado” que, por essa razão, possuirão prerrogativas especiais, previstas nas leis programáticas a que remetem o inciso III, § 1º do artigo 41 e o § 7º do artigo 169, no estabelecimento de critérios e garantias especiais para demissão do servidor estável, sendo que na hipótese de insuficiência de desempenho, somente haverá perda do cargo após processo administrativo, assegurados o contraditório e a ampla defesa. São elas as de fiscalização e arrecadação tributária, previdenciária e do trabalho, orçamento e controle interno, segurança pública, diplomacia, advocacia e defensoria pública.
No que se refere à primeira modificação (avaliação de desempenho), não parece existir grandes sobressaltos, pois os Estatutos dos Servidores Públicos, via de regra, já trazem instrumentos de aferição de desempenho e punição aos servidores desidiosos. A segunda nova possibilidade, entretanto, gera alguma inquietude, pois, se utilizada sem critérios claros de impessoalidade e moralidade públicas, que o mesmo dispositivo remete à lei federal (artigo 169, §7º), poderá causar sérios desvios, ensejando retaliações políticas e pessoais.
Inovação no texto constitucional, mas já presente nos Estatutos de Servidores e Leis Orgânicas, é a estipulação de obrigatória “avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade” para a aquisição da estabilidade dos servidores em geral (artigo 41, § 4º). Todavia, os Procuradores dos Estados e do Distrito Federal possuem procedimento próprio, sendo a avaliação de desempenho será realizada por “órgãos próprios, após parecer circunstanciado das corregedorias” (parágrafo único do artigo 132).
A terminologia, servidor efetivo, muito utilizada em algumas leis, é irregular, vede o exemplo do artigo 111, da Lei Municipal Paulistana 13530/03, na qual ela determina que para ser presidente e integrante da comissão processante o funcionário deve ser efetivo.
Lei Municipal de São Paulo – nº 13530/03
“...omissis”
Art. 111 - O Inquérito Administrativo será conduzido por Comissão Processante, Permanente ou Especial, presidida obrigatoriamente por servidor municipal bacharel em Direito, e composta sempre por funcionários efetivos.
Totalmente equivocado, pois não há servidor efetivo, ele pode ser estável ou não, efetivo é o cargo e estável o servidor. Hely Lopes Meirelles, entre tantos outros publicistas cansam de conceituar o termo, mas os legiferantes não sabem diferencia-los e criam leis com erros crassos que posteriormente darão trabalhos a muitos advogados que com certeza ganharão as causa anulando as “sentenças” administrativas. Razão que assiste ás corregedorias em seguir fielmente as leis, a moral e a ética.
Ocorre que o termo EFETIVO está sendo empregado pela municipalidade de forma incorreta, posto que segundo as nobres lições do Saudoso Professor Doutor Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro, 21ª edição, 1996, Malheiros Editora, Pág. 386/387), nobre publicista que doou seu nome a Casa de Justiça paulista, nos ensinam que o termo EFETIVO se refere ao CARGO e não ao funcionário, com relação ao FUNCIONÁRIO devemos dizer ESTÁVEL, observem:
“... a efetividade, embora se refira ao servidor, é apenas um atributo do cargo, concernente a forma de provimento...”.
- “Não há que confundir efetividade com estabilidade, porque aquela é uma característica da nomeação e esta é um atributo pessoal do ocupante do cargo, adquirido após a satisfação de seu exercício. A efetividade é um pressuposto necessário da estabilidade”.(grifei e negrejei)
Já o artigo 41 e seguintes da Constituição Federal de 1988, ensina e determina: “São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público”.
A própria “lex major”, no artigo supra ensina que efetividade é em relação ao cargo e estabilidade é em relação ao servidor.
Do mesmo modo ensina a Enciclopédia do Advogado – LEIB SOIBELMAN, Editora ELFEZ. 1996/1998 – v. 2.0 – maio, 1998, em direito administrativo o termo EFETIVO, significa: FUNCIONÁRIO PÚBLICO ESTÁVEL, e em direito trabalhista o termo ESTÁVEL significa o empregado/servidor que goza de ESTABILIDADE.
No que tange aos servidores admitidos. Alguns Estados-Membros e Municípios, com fins “humanitários”, “sociais”, “eleitoreiros” e similares, tem freqüentemente editado leis e portarias, para burlar o artigo 19 da ADCT, caso semelhante ocorreu no Estado do Piauí, com a edição da Lei 4546/92, na qual o seu artigo 5 inciso IV, e no Município de São Paulo, foi editada a Lei Municipal 13757/04, que enquadrava servidores admitidos sem concurso público, como se fossem estáveis, após o advento da carta magna de 1988, levado ao crivo do Poder judiciário, o caso de Piauí, em ADIn, o Ministro Ilmar Galvão, relator do feito, despachou:
-“O provimento de cargos públicos tem sua disciplina traçada, com rigor vinculante, pelo constituinte originário, não havendo que se falar, nesse âmbito, em autonomia organizacional dos entes federados. Dispositivo destoante dessa orientação. Conveniência da pronta suspensão de sua eficácia. Cautelar deferida” ou seja, coibiu que um ente federado mantivesse servidores admitidos instáveis ocupando cargos públicos, inclusive disciplinando que os artigos das lei são inconstitucionais.
Atentem que, para que os servidores detentores de cargos efetivos possam ter todos os seus direitos e deveres, necessário que passe pelo crivo do estágio probatório, condição que lhe dará estabilidade no cargo e condição ”sine qua non” para Presidir ou fazer parte de Comissões Processantes e Sindicantes, e que sejam de graus hierárquicos superires, sob pena de seus atos serem nulos, conforme pacifica jurisprudência, vejamos:
Rel. Min. Jorge Scatezzini, do STJ, nos autos do Resp. 152224/PB, DJ 07/08/2000, pág, 126, senão vejamos: - “É nulo o processo administrativo disciplinar cuja comissão seja constituída de servidores que não sejam de grau hierárquico superior ou igual ao do indiciado. Preserva-se, com isso, o Princípio da Hierarquia, que rege a Administração Pública, bem como a independência e a imparcialidade do conselho processante...”. (negrejei), e o mais novo Julgamento em ROMS 8959, de 10 de janeiro de 2006, do Ministro Hamilton Carvalhido, da Sexta Turma do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, da República Federativa do Brasil. Sobre funcionário em Estágio Probatório:“A propósito, esta Corte Superior de Justiça firmou sua jurisprudência no sentido de que é nulo o processo administrativo disciplinar composto, ou, com mais razões, presidido por funcionário não estável...”(Grifei e Negrejei).
No mesmo sentido, “...é nulo o processo administrativo disciplinar cuja comissão processante é composta por servidor não estável”(GN). ROMS - Rel. Ministro Felix Fischer – T5 – DJ 18.10.1999, p. 00248.
Tipos de Procedimentos Disciplinares que se sujeitam os Guardas Civis
- Averiguação Preliminar;
- Sindicâncias;
- Inquéritos Administrativos.
Averiguação Preliminar – peça informativa e investigativa que consiste na etapa em que uma equipe de funcionários (ou um único servidor de determinado órgão) cumpre a missão de investigar colegas cuja atitude não esteja de acordo com o Estatuto dos Funcionários Públicos. O universo das condutas impróprias é abrangente: faltas injustificadas, atrasos, abandono de cargo, negligência com pacientes, castigos físicos em alunos, furtos, roubos, extorsão, estelionato e falsificação, envolvimento em fuga de presos, desvio de medicamentos e de outros bens públicos, violência, corrupção, para citar alguns.
A ação desencadeada pelos gestores públicos é o primeiro passo para a identificação e a punição desses ilícitos. “A averiguação preliminar está na base da pirâmide de todas as etapas de investigação. Se bem conduzida, assegura um encaminhamento satisfatório às denúncias referentes ao serviço público e aos servidores. Averiguação, sindicância e processo administrativo disciplinar ajudam a depurar o serviço público”, afirma Ana Maria Oliveira Rinaldi, subprocuradora-geral do Estado da área de consultoria.
A função da averiguação preliminar é identificar (se for desconhecido) o possível autor de um ilícito e investigar como e quando este ocorreu. Os indícios comprovadores nem sempre são evidentes. Caso comum são furtos por autor desconhecido. Na impossibilidade de encontrar o responsável, quem conduz a averiguação pode, por exemplo, apontar soluções para tornar o ambiente de trabalho mais seguro e indicar se houve negligência da vigilância ou de servidores.
É uma apuração pormenorizada, na qual se caracteriza adequadamente o fato. “Não basta que se indique, de forma genérica, que o servidor ‘x' praticou irregularidades. Isso é evidente, caso contrário o processo não teria sido iniciado. É essencial mencionar quais são as irregularidades, e de que forma foram ou vêm sendo praticadas.” Finalizada a averiguação, o relatório elaborado traz a indicação à autoridade administrativa sobre qual deve ser a próxima etapa. Se não houver ilícito administrativo, o caminho é o arquivamento; verificada a existência de irregularidades, a autoridade determinará a instauração de procedimento administrativo, que pode ser uma sindicância ou um processo administrativo disciplinar.
“A autoridade realizará apuração preliminar, de natureza simplesmente investigativa, quando a infração não estiver suficientemente caracterizada ou definida”.
A apuração pode ser conduzida por um único servidor, mas quem presidir a investigação deverá ocupar cargo ou função superior a de quem estiver sendo investigada, justamente pra não se quebrar o princípio do Poder Hierárquico.
A averiguação preliminar precisa indicar:
1. Quem é o servidor apontado autor do ato considerado ilícito
2. Qual a sua qualificação funcional (cargo, regime)
3. Quando o fato ocorreu (dia, hora, mês, ano ou data aproximada)
4. O local onde o fato ocorreu
5. Provas existentes (documentos, depoimento de testemunhas, denúncias, atestados)
6. Quais as faltas cometidas (especificar o que aconteceu ou vem acontecendo, com riqueza de detalhes)
7. Qual é o prejuízo financeiro – se houver
Origem do texto:
http://www.revista.fundap.sp.
Sindicâncias - sindicância administrativa é um procedimento apuratório sumário que tem o objetivo de apurar a autoria ou a existência de irregularidade praticada no serviço público que possa resultar na aplicação da penalidade de advertência ou de suspensão.
A sindicância administrativa, dependendo da gravidade da irregularidade e a critério da autoridade instauradora, poderá ser conduzida por um sindicante ou por uma comissão disciplinar composta de 02 (dois) ou 03 (três) servidores. Sempre de nível hierárquico igual ou superior ao do acusado, estável e detentor de cargo efetivo.
A Sindicância poder ser conduzida por apenas um servidor, mas o ideal é seja conduzida sempre por três servidores, como os mesmos critérios de antiguidade, estabilidade e efetividade no cargo.
É de se ressaltar o luminar escólio de Edson Jacinto da Silva, que ensina “Com a nomeação dos membros que comporão a sindicância, cada membro deve assumir as suas funções que lhe são próprias, devendo laborar com zelo e denodo, e para que essas atribuições sejam realizadas com perfeição, os membros devem inicialmente ter conhecimento de quais são as suas atribuições, pois só assim poderão desempenhá-las de forma eficaz". [SILVA, Edson Jacinto da. Sindicância e processo administrativo disciplinar. São Paulo: LED Editora de Direito, 2001, p. 33.]
Aplica-se à sindicância as disposições do processo administrativo disciplinar relativo ao contraditório e ao direito a ampla defesa especialmente à citação do indiciado para apresentar defesa escrita, assegurando-se-lhe vista do processo disciplinar na repartição (Constituição Federal, art.
5º, inc. LV, e Lei nº 8.112/90, arts. 145, parágrafo único, c/c. 152 e 161, § 1º).
Durante o processo apuratório da sindicância administrativa deve-se buscar a verdade substancial sobre os fatos ocorrentes e denunciados, servindo-se para desideratum das provas ou dos meios de provas admitidos em direito e permitidos por lei. A chamada Verdade Real.
O Professor nJ.B. de Menezes Lima chama a atenção para a questão da verdade e da mentira, observando que:
"A verdade é o fiel da balança da Justiça, em cujos pratos se pesam, simultaneamente, lado a lado, as provas contrárias e as provas favoráveis ao indiciado, quem, a final, sofrerá o ônus da punição ou gozará o alívio da absolvição ou, ainda, se contentará com a pena mais branda que receber. A verdade é, de fato - como sempre foi e será - o caminho mais curto para se chegar à Justiça. A mentira é a falsa estrada, a vereda sombria, o atalho lodacento, a trilha sinuosa, pelos quais se embrenham as autoridades judicantes até encontrar o caminho da verdade que as levará à Justiça. Já se disse que a mentira e a verdade são como o negativo e a própria fotografia. Revelado o filme, cujo negativo é escuro, opaco, de imagens confusas, surge a fotografia, em si mesma, clara, nítida e brilhante. E assim é mesmo a mentira: a sombra disforme e distorcida da verdade. É nas provas e nos meios de prova trazidos para os autos processados que se buscará encontrar a verdade dos fatos postos em apuração, num trabalho árduo, exaustivo, mas compensador como a farina de separar o joio do trigo."(LIMA, J.B. de Menezes. Sindicância & verdade sabida - teoria e prática. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 120.)
Inquérito Administrativo é o mesmo que processo administrativo disciplinar; pode resultar em demissão, demissão a bem do serviço público ou cassação da aposentadoria.
O inquérito administrativo, é um instrumento que se utiliza a Administração Pública para punição dos servidores que cometerem falta grave atentatória às normas reguladoras do Estatuto dos Servidores Públicos.
Exemplo: furto de microcomputador – servidor público – improbidade administrativa, Abandono de emprego, aplicação irregular de dinheiro público, corrupção, insubordinação grave em serviço, etc..
O inquérito é sempre necessário quando da demissão do servidor público efetivo (concursado), serve igualmente para aplicar penas mais brandas ou pode-se requerer o arquivamento do processo.
O Inquérito - se inicia com a portaria do secretário/presidente da fundação/Comandante ou a autoridade competente - nomeando a comissão processante (3 servidores estáveis, detentores de cargos efetivos e de nível hierárquico igual ou superior ao do acusado); maiores detalhes acessem: http://jus2.uol.com.
Se necessário presidente da comissão processante poderá solicitar ao secretário/presidente portaria de afastamento preventivo do servidor para não influir na apuração dos fatos.
A Comissão processante marca reunião para esclarecer os fatos, marca a audiência, Cita o servidor e notifica as testemunhas, junta documentos, faz diligências “in loco” e após faz um termo de indiciação – citação, contendo a pena que está sujeito e que poderá usar em seu favor todos os meios legais defesa.
Citação: Chamamento ao Processo é uma formalidade essencial ao ato, sua falta gera nulidade absoluta do processo, informando ao servidor que contra ele há um processo administrativo, que o sujeitará a pena de demissão, demissão a bem do serviço público ou cassação da aposentadoria, para que ele se defenda, dentro dos princípios da ampla defesa e do contraditório. Maiores detalhes acessem:
http://jus2.uol.com.br/
http://www.trt02.gov.br/geral/
O termo de citação é encaminhado ao servidor, para que após o conhecimento da acusação possa apresentar defesa escrita, arrolar testemunhas, solicitar diligências, etc., dentro dos prazos prescritos no regulamento disciplinar ou estatuto regional.
Após a citação, o acusado apresenta, caso queira defesa prévia, que consiste em arrolamento de testemunha, etc..
Passada essa fase, a comissão processante realiza as diligências, se alguma for protelatória ele deverá fundamentar e nega-la e abrir novas vistas ao acusado para apresentação de Alegações Finais de Defesa ou defesa final.
Na defesa final ele deve retrucar as acusações, usando para tanto alem dos argumentos, provas testemunhais, os documentos juntados.
Ao final, depois de apresentada “as alegações finais”, a comissão deverá relatar, o relatório deverá conter a síntese do julgo de cada Comissário, que poderá se a punição, o abrandamento da punição ou o arquivamento do inquérito.
Após essa fase os autos deverão ir ás mãos da autoridade superior que homologará ou não o feito.
Posteriormente a decisão deverá ser publicada em Diário oficial ou similar, para que o administrado tenha conhecimento e possa, querendo recorrer.
Via de regra os recursos tem efeito suspensivo, que consiste no fato de que enquanto não tiver “transito em julgado da decisão administrativa” o servidor não poderá ser punido. Este autor defende a tese de que se os recursos não tiverem tais efeitos ele fere de morte a segunda parte do inciso LV do artigo 5º da CF/88.
Vejam também a melhor lei administrativa que existe:
http://www.unb.br/sintfub/lei_
e melhor e mais completo manual de procedimentos disciplinares:
http://www.cpad.ufg.br/
Vejamos agora os princípios que regem os procedimentos administrativos
Princípios dos Processos Administrativos
- Legalidade objetiva;
Princípio da legalidade objetiva
Segundo o princípio da legalidade objetiva, a autoridade administrativa deve aplicar a lei de ofício, cumprindo-a ou fazendo cumpri-la, de modo objetivo e desinteressadamente, agindo em prol do interesse público, em detrimento de qualquer direito subjetivo ou interesse próprio.
Funciona, outrossim, como princípio da Administração Pública, obrigando o administrador a agir, ainda que no exercício de sua discricionariedade, em consonância com a lei e demais espécies normativas. É defeso ao administrador público agir orientado pela sua vontade subjetiva, haja vista que sua conduta deve ser direcionada ao atendimento do interesse público, este representado pela vontade da Administração.
A previsão constitucional é um forte supedâneo para a atividade da Administração Pública, conforme as palavras de José Afonso da Silva (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19.ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 430), considerando que
“O regime de garantias constitucionais condiciona a atividade administrativa, prescrevendo uma série de normas que procuram dar efetiva consistência ao princípio da legalidade, desde sua expressa e específica previsão no art. 37 em relação a toda e qualquer Administração Pública, direta, indireta ou fundacional, correlacionado aos princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade, que o reforçam, até a afirmação dos princípios do ‘devido processo legal’ (art. 5º, LIV) e do contraditório ‘em processo administrativo’ (art. 5º, LV)”.
- Oficialidade;
Princípio da oficialidade
Consoante o princípio da oficialidade, temos que a Administração poderá instaurar, por iniciativa própria, procedimentos tendentes à realização de sua atividade, bem como praticar os atos propensos à finalização dos mesmos. Tal princípio é aplicado tanto em meros procedimentos quanto em processos administrativos contenciosos.
Iniciado o processo, a Administração, por dever de ofício, deverá impulsioná-lo e concluí-lo independentemente de provocação. A autoridade administrativa, por estar sujeita à legalidade estrita e à verdade material, deve concluir o processo com celeridade, apresentando o pronunciamento da Administração acerca do litígio trazido à análise.
O dever da Administração de movimentar o processo guarda, inclusive, correlação com o princípio do interesse público, que exige que o processo instaurado seja levado a termo, sem que fique parado ou seja dificultado pelos agentes públicos, sob pena de responsabilização diante da prova de negligência e má-fé.
Este princípio consiste num ponto importante de diferenciação entre o processo administrativo e o processo judicial. No processo judicial, o que impera é a inércia da jurisdição, de tal sorte que o titular de uma pretensão é que deverá vir a juízo requerer a prolação de um provimento que atenda aos seus interesses. De forma adversa, o processo administrativo dispensa o impulso das partes, sendo movimentado pela própria autoridade administrativa.
A oficialidade implica também a retificação, correção ou anulação do ato, pela autoridade, de ofício, sem que haja provocação do interessado. Este aspecto da oficialidade tem relevância reconhecida pela doutrina, da lavra de Vitor Hugo Mota de Menezes*, que considera a determinação, ex officio, do cancelamento ou, em casos específicos, do refazimento de exigência infundada contra a qual o contribuinte tenha se oposto como medida de controle da legalidade.
- Informalismo;
Princípio do informalismo
No processo administrativo, não são necessárias formas rígidas para que o curso do processo se dê de modo simples. O princípio do informalismo possui estreita relação com os princípios da economia processual e da finalidade, uma vez que a imperfeição da forma dos atos processuais não prejudique a finalidade do processo.
São indispensáveis, portanto, apenas as formalidades essenciais à obtenção da certeza jurídica e da segurança processual, salvo nas situações em que a própria lei exija expressamente uma determinada formalidade. Verificado o descumprimento de alguma das formalidades essenciais, o processo poderá ser anulado, principalmente se gerar algum prejuízo aos outros princípios.
Tomamos como exemplo de formalidade indispensável a comunicação ao contribuinte da abertura do prazo para apresentação de defesa, se esta comunicação não for feita ou for feita de forma viciada, o processo estará prejudicado em razão do cerceamento do direito de defesa do contribuinte.
Verdade Material;
Princípio da verdade material
Diferentemente do processo judicial, onde vigora o princípio da verdade formal, no processo administrativo são consideradas todas as provas e os fatos novos, ainda que sejam favoráveis ao interessado, mesmo que não tenham sido alegados ou declarados. Pela orientação deste princípio, o órgão administrativo de julgamento deverá buscar a verdade objetiva dos fatos, independentemente de haver sido provado ou alegado pelas partes.
Nos devidos termos de Vitor Hugo Mota de Menezes (*MENEZES, Vitor Hugo Mota de. Teoria geral do processo administrativo tributário. In: ANDRADE, Roberta Ferreira de (coord.). Direito processual tributário. Manaus: Fiscal Amazonas, 2002, p. 22), o princípio da verdade material.
“Deve ser buscado no processo, desprezando-se as presunções tributárias, ficções legais, arbitramentos ou outros procedimentos que procurem atender apenas à verdade formal, muitas vezes atentando contra a verdade objetiva, devendo a autoridade administrativa promover de ofício as investigações necessárias à elucidação da verdade material”.
- Garantia de Defesa - temos os princípios da ampla defesa, contraditório, devido processo legal e revisibilidade.
Princípio do contraditório e da ampla defesa
O contraditório denota um dos desdobramentos do princípio do devido processo legal “due process of law” - cuja finalidade é viabilizar a necessária participação dos envolvidos na contenda.
Por seu turno, determina que o processo não poderá ser realizado de forma que impeça o direito da parte adversa de se manifestar. A existência do contraditório entre os princípios do processo administrativo impõe, por si, a condução dialética do processo como requisito mínimo de validade deste.
A ampla defesa consiste na oportunidade para contestar e contraditar, na produção de provas, no acompanhamento da respectiva instrução e na faculdade de utilizar os recursos cabíveis. Ainda citando Alexandre de Moraes (MORAES, Alexandre de.. Direito constitucional. 7.ed. São Paulo: Atlas, 2000 p. 116), ao delinear o conceito de ampla defesa como
“O asseguramento que é dado ao réu de condições que lhe possibilitem trazer para o processo todos os elementos tendentes a esclarecer a verdade ou mesmo de omitir-se ou calar-se, se entender necessário, enquanto o contraditório é a própria exteriorização da ampla defesa, impondo a condução dialética do processo (par conditio), pois a todo ato produzido pela acusação caberá igual direito da defesa de opor-se-lhe ou de dar-lhe a versão que melhor lhe apresente, ou ainda, de fornecer uma interpretação jurídica diversa daquela feita pelo autor. (grifo original)”.
Princípio do devido processo legal
A garantia do devido processo legal, prevista no ordenamento jurídico brasileiro como norma constitucional contida no artigo 5º, inciso LIV, assevera que ninguém será privado de sua liberdade ou de seus bens sem que haja um processo regulado por normas legais previamente estabelecidas que garantam a igualdade das partes envolvidas no conflito.
O devido processo legal constitui uma garantia dúplice ao indivíduo, pois possui duas vertentes: uma no campo material, que protege o direito de liberdade e de propriedade; outra no campo formal, que confere plenitude de defesa e igualdade de oportunidade às partes dentro do processo.
A respeito do devido processo legal, Alexandre de Moraes (Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 361) explica que este
“Tem como corolários a ampla defesa e o contraditório, que deverão ser assegurados aos litigantes em processo judicial criminal ou civil ou em procedimento administrativo, inclusive nos militares, e aos acusados em geral, conforme o texto constitucional expresso. Assim, embora no campo administrativo não exista necessidade de tipificação estrita que subsuma rigorosamente a conduta à norma, a capitulação do ilícito administrativo não pode ser tão aberta a ponto de impossibilitar o direito de defesa, pois nenhuma penalidade poderá ser imposta, tanto no campo judicial como nos campos administrativos ou disciplinares, sem a necessária amplitude de defesa”.
Diante do exposto, temos a garantia do devido processo legal como autêntica fonte dos outros princípios constitucionais, sejam eles explícitos ou implícitos, que regem o processo administrativo tributário.
Princípio da revisibilidade
Nosso ordenamento jurídico alberga o direito do servidor punido submeter às autoridades hierarquicamente superiores a revisão de decisões administrativas. Portanto, da decisão das comissões processantes, caberá recurso para órgãos superiores.
Neste sentido temos reconsideração de ato, recurso hierárquico e revisão administrativa.
Reconsideração de Ato - impetrado em face da mesma autoridade que efetuou o julgamento, deve-se para tanto apresentar fatos novos;
Recurso Hierárquico – deve ser impetrado a autoridade superior aquela que proferiu o julgamento, não é necessário fatos novos, pois o que se espera é que a autoridade superior, com maior experiência re-analise todo o feito, podendo reforma-lo ou não. Esse tipo de recurso deve ser impetrado apenas uma vez, para cada autoridade superior. Exemplo: um Guarda Civil, é punido em uma Inspetoria Regional, recorreu com pedido de reconsideração de ato e foi negado, dentro do prazo, impetra ao superior imediato de seu chefe, pedido de recurso hierárquico, esse nega, se socorre então ao superior dele e assim sucessivamente até chegar ao Prefeito que é a última autoridade e onde se encerram os recursos administrativos.
Revisão administrativa – impetrado após o trânsito em julgado, geralmente ao prefeito ou governador, necessário que contenham fatos novos.
Mas nada obsta que o servidor que se sentir prejudicado por ato administrativo, inclusive punitivo, possa buscar na Justiça, o devido reparo.
Pelo comando contido nas linhas deste princípio, a parte descontente com determinada decisão possui a faculdade de recorrer a um segundo órgão julgador, com idêntico poder e amplitude de conhecimento do órgão recorrido, com o fito de pronunciar uma decisão que substitua a antecedente.
Este princípio guarda estreita relação com os princípios da oficialidade e da verdade material. No âmbito administrativo, funciona de maneira análoga ao princípio do duplo grau de jurisdição.
O princípio da revisibilidade não encontra previsão constitucional expressa, contudo podemos inferir a sustentação legal deste princípio a partir das normas que tratam do devido processo legal e da ampla defesa m- artigo 5º - LIV e LV, CF/88.
Fases dos processos
- Instauração;
A portaria de instauração é elemento processual indispensável, devendo estar juntada aos autos. A portaria, em sua redação, deve conter determinados requisitos formais essenciais. Ela obrigatoriamente deve identificar os integrantes da comissão (nome, cargo e matrícula), destacando o presidente; o procedimento do feito (se sindicância ou PAD); o prazo concedido pela autoridade instauradora ; e indicação do alcance dos trabalhos (reportando ao nº do processo e demais infrações conexas). Sem ser essencial, também pode constar da portaria a localidade onde transcorrerá o processo.
A portaria funciona como um instrumento de mandato, autorizador para o trabalho da comissão, mas somente adquire tal valor jurídico pontualmente, nem antes e nem depois, com a sua publicação. Portanto, a comissão não pode praticar nenhum ato antes da publicação, sob pena de argüição de nulidade. De forma análoga, não se recomenda que a autoridade instauradora consigne que a designação ou que o início dos trabalhos somente se darão a partir de determinada data posterior. Não obstante, se por qualquer imprevisto ou empecilho não for possível para a comissão dar início imediato aos trabalhos, o presidente deve comunicar o fato e os motivos à autoridade instauradora, sem que essa providência tenha o condão de postergar o prazo de encerramento do processo, que se mantém inalterado.
Com a mera publicação do ato constituinte da comissão, não se pode afirmar a extensão dos fatos e o responsável pela possível irregularidade denunciada, sob pena de incorrer-se em arbitrária presunção de responsabilidade. É no decorrer do inquérito contraditório, e nem poderia ser de outra forma, que serão levantadas as circunstâncias e produzidas as provas indispensáveis à elucidação da materialidade do fato e de sua autoria.http://www.cgu.gov.br/
- Instrução;
Fase em que são juntadas aos autos provas materiais e testemunhais, que foram requeridas pelo acuado na fase de defesa prévia.
- Defesa;
Após a juntada de documentos e oitivas testemunhais (instrução), o acusado apresenta no prazo legal, suas razões de defesa final, também chamada de contestação, fase na qual ele contesta tudo que lhe imputado na exordial, caso não as apresente no prazo a autoridade deverá prosseguir, lavrando termo de revelia ou de inércia.
- Relatórios;
Passada a fase de defesa final, os comissários deverão apresentar suas conclusões em forma de voto.
Ao final o Presidente formulará relatório geral, com os votos e remeterá a autoridade competente para o julgamento final, e a decisão deve seguir a inicial, nunca com fatos divergentes, exceto se houve adição de acusação e abertura de nova citação, atinente aquele fato novo, dando conhecimento por parte do acusado e sua contestação.
- Julgamento.
Diante das provas colhidas a autoridade competente as analisará e proferirá sua decisão, que poderá ser reformada por ele mesmo em sede de reconsideração de ato ou por terceiros via recursos hierárquicos ou ações judiciais.
Vossas senhorias poderão buscar modelos de peças no site abaixo elencado, ou em outros de vosso gosto.
Referências Bibliográficas:
CRETELLA JUNIOR, José, Comentários á Constituição de 1988, 4º Vol.,pág.. 1.926
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 11 ed. São Paulo: Atlas, 1999. 674 p.
GRINOVER, Ada Pelegrini “As Garantias Constitucionais do Direito da Ação”.______________
OCTAVIANO, Ernomar e Átila J. Gonzalez, Sindicância e Processo Administrativo –– Livraria e Editora Universitária de Direito – 10ª Edição Revista e ampliada
LIMA, J.B. de Menezes. Sindicância & verdade sabida - teoria e prática. São Paulo: Saraiva, 1989, p. 120.
MAXIMILIANO, Carlos, Comentários à Constituição, pág. 718
MENEZES, Vitor Hugo Mota de. Teoria geral do processo administrativo tributário. In: ANDRADE, Roberta Ferreira de (coord.). Direito processual tributário. Manaus: Fiscal Amazonas, 2002, p. 22
MEIRELLES, Hely Lopes: DIREITO MUNICIPAL BRASILEIRO, Ed. RT, 1981, pág. 375).
________________________ Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2002. 790 p.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. 918 p.
MORAES, Alexandre de.. Direito constitucional. 7.ed. São Paulo: Atlas, 2000 p. 116
__________________ Constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2003, p. 361
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 1999. 657 p.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19.ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 430
SILVA, Edson Jacinto da. Sindicância e processo administrativo disciplinar. São Paulo: LED Editora de Direito, 2001, p. 33
Constituição Federal de 1988 – disponível em
www.planalto.gov.br/ccivil_03/
“Manual de Procedimentos Disciplinares”, LF 8112/90 – disponível emwww.stj.gov.br/SCON/
Modelos de Peças Processuais: disponível em:
http://bases.bireme.br/bvs/sp/
Ouvidoria São Paulo, disponível em - http://www.ouvidoria-
Por Carlos Alberto de Sousa
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