por Luiz Gustavo Cordeiro Gomes e Marcos Paulo Jorge de Sousa
A Guarda Municipal é uma corporação de segurança pública do Município. Pode-se, assim, sugerir uma definição atual para essa instituição a quem tem sido, sobretudo nos últimos anos, confiada missões de grande relevo, voltadas à prevenção de ilícitos e ao combate de condutas criminosas.
A Constituição Federal, no artigo 144, especificamente no parágrafo 8º, autoriza sua criação com o objetivo de proteger os bens, serviços e instalações públicas municipais. Essa proteção consiste em garantir segurança aos indicados objetos, isto é, realizar medidas voltadas a sua preservação. A segurança, por seu turno, é direito social assegurado no artigo 6º da Constituição Federal.
Nesse ambiente, em que devem ser protegidos os bens, serviços e instalações públicas, bem como todas as pessoas, porquanto se lhes garantiu constitucionalmente esse direito fundamental, os municípios, observando também o cumprimento dos artigos 23 e 30 da Constituição Federal, foram dando corpo às Guardas Municipais.
As competências e atribuições da corporação, no entanto, observaram, como só poderia ser, legislações distintas, de cada município. Em alguns casos, a autonomia legislativa quanto ao tema acarretou o baixo aproveitamento do potencial da Guarda Municipal e o enfraquecimento da segurança pública local.
A carência de uma norma nacional certamente contribuiu para muitos equívocos cometidos no trato com as Guardas Municipais e incompreensões de alguns entes federados. A edição de uma norma que, dentre outras coisas, uniformizasse a função da Guarda Municipal foi amplamente aguardada e, em 8 de agosto de 2014, finalmente editada, trata-se da Lei nº 13.022.
Após o advento da Lei nº 13.022/2014, algumas atribuições foram expressamente inseridas no texto legal, dando fim a dúvidas sobre o alcance das ações que até aquele momento eram realizadas pelas Guardas Municipais, mas consideradas, por uma minoria, ilegítimas. Nesse sentido, por exemplo, a proteção direta da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais e a organização e fiscalização do trânsito.
O Poder Judiciário também vem reconhecendo as competências da Guarda Municipal e lhe assegurando direitos institucionais relevantes. A possibilidade de autuação de motoristas infratores no trânsito, por agentes da Guarda, quando questionada no Supremo Tribunal Federal, foi considerada legítima, conforme acórdão proferido no Recurso Extraordinário nº 658.570, proveniente do Estado de Minas Gerais, relatado pelo Ministro Marco Aurélio, cujo redator foi o Ministro Roberto Barroso, em 6 de agosto de 2015.
Essas conquistas das Guardas Municipais tem feito com que alguns estados apresentem iniciativas para contribuir com seu fortalecimento. No Estado de São Paulo, a Assembleia Legislativa constituiu a Frente Parlamentar em Defesa das Guardas Municipais do Estado de São Paulo, coordenada pelo Deputado Chico Sardelli que, recentemente, conseguiu aprovar Projeto de Lei para autorizar o Poder Executivo a liberar recursos para os municípios investirem em segurança, através da aquisição de veículos equipados, coletes a prova de bala e uniformes (o referido projeto pende de sanção do Chefe do Poder Executivo).
A União também inclui a Guarda Municipal no rol das ferramentas em favor da Segurança Pública, tendo produzido inclusive uma Matriz Curricular Nacional para a Formação de Guardas Municipais, através da Secretaria Nacional de Segurança Pública-SENASP, órgão do Ministério da Justiça. Nela é possível verificar a centralização do papel do agente da Guarda Municipal na segurança pública urbana.
Vê-se que a Guarda Municipal encontra atualmente um lugar bem definido ao lado das demais instituições de segurança pública do país, o que tem gerado avanços na organização de sua estrutura. Afinal, embora seu aparelhamento seja dever do Município, a possibilidade de receber recursos dos Estados, e até da União, potencializa sobremaneira a eficiência de sua atuação, num momento em que muitas ainda se encontram em fase de formação.
O Município, portanto, pode criar a Guarda Municipal com o objetivo de atuar na segurança pública. Existindo essa demanda social, os gestores públicos deverão buscar esclarecimentos a respeito do tema, para compreenderem as medidas necessárias para sua instituição e manutenção.
A Guarda Municipal pode, seguramente, alavancar os resultados de prevenção e combate a ilícitos. Sua eficiência, porém, depende da estrutura que lhe é disponibilizada. Provavelmente por essa razão, a Lei n. 13.022/2014, denominada Estatuto Geral das Guardas Municipais, autorizou a criação de escolas de formação, em harmonia com o disposto no parágrafo 2º do artigo 39 da Constituição Federal.
Com efeito, a preocupação com a qualidade dos agentes de segurança pública municipal que compõem as Guardas Municipais deve ser prioritária. O próprio Estatuto Geral da Guarda Municipal prevê a possibilidade da criação de consórcios municipais com o objetivo de capacitar conjuntamente as guardas dos Municípios integrantes.
O consórcio de segurança pública municipal, alias, pode contribuir para o desenvolvimento de ações preventivas integradas, e até mesmo, com o compartilhamento da guarda entre Municípios limítrofes.
Outro aspecto relevante para a valorização da corporação é a edição de planos de cargos, carreira e vencimentos, que garantam a progressão funcional dos agentes. A norma federal também atentou para a importância dos Municípios organizarem as carreiras para que suas atribuições estejam bem definidas e os profissionais possam se motivar com as perspectivas oferecidas como contrapartida pelos serviços prestados à corporação ao longo do tempo.
Os planos de cargos, carreira e vencimentos, precisão ser desenvolvidos pela Administração Pública Municipal em conjunto com agentes de segurança pública, profissionais do direito, de orçamento e de atuária que tenham experiência no assunto. A análise da viabilidade econômico-financeira dos planos de carreira também é fundamental para que a despesa com pessoal evolua em equilíbrio com a arrecadação dos cofres municipais.
Enfim, o planejamento da segurança pública municipal e dos agentes que atuam nessa atividade é fundamental para a formação de uma Guarda Municipal capaz de apresentar resultados interessantes para os Municípios.
Existem alguns aspectos que não demandam grande reflexão e estudo para comprovar que a Guarda Municipal pode ser um fator de desenvolvimento econômico para o Município. É o caso dos municípios de interesse turístico ou estâncias. Naturalmente o turista terá maior interesse de frequentar lugares onde se oferece segurança pública de qualidade. Entre os critérios de escolha de seu destino, o turista provavelmente incluirá o quesito segurança.
E assim, um Município que explora o turismo e oferece segurança pode melhorar seus resultados econômicos. Não se pode deixar de observar que a utilização de todas as competências da Guarda Municipal pode, ainda, proporcionar uma série de resultados indiretos, um exemplo está no possível aumento da circulação de veículos que demandará providências para sua organização e, eventualmente, a aplicação de penalidades financeiras que deverão ser recolhidas aos cofres públicos.
O Guarda Municipal, conforme se demonstrou, está completamente vinculado à atividade de segurança pública, seja preventiva ou ostensivamente. Seu trabalho há muito deixou de estar meramente atrelado a posturas e preservação de bens, o agente de segurança pública municipal atua equipado para garantir segurança às pessoas, expondo-se muitas vezes à violência, colocando em risco a própria vida.
É por esse motivo que se verifica nas carreiras de guardas, principalmente nas que atuam há mais tempo, um movimento no sentido de ter reconhecido o direito à aposentadoria especial, com fundamento no inciso II do parágrafo 4º do artigo 40 da Constituição Federal. O texto constitucional possibilita a criação de benefícios previdenciários diferenciados para os servidores públicos que exerçam atividade de risco.
De acordo com o formato contemporâneo da Guarda Municipal, parece absolutamente inquestionável que seus agentes estão sujeitos a risco durante o exercício de suas funções, sendo oportuno registrar que em muitos casos o risco ainda permanece fora da atividade.
Esses dados de realidade são notórios, na mesma medida, também, o direito desses agentes. A maneira de instituir o direito à aposentadoria especial aos guardas municipais, porém, merece atenção, estudo e debate.
Essa advertência encontra sua razão de existir na forma como o direito previdenciário foi tratado na Constituição Federal. O artigo 24 do Texto Maior autorizou a União, os Estados e o Distrito Federal legislar sobre previdência social. E a Lei Federal nº 9.717 de 27 de novembro de 1998, que dispõe sobre regras gerais para os Regimes Próprios de Previdência Social, no parágrafo único do artigo 5º veda a concessão de aposentadoria especial a servidores públicos, até que lei complementar federal discipline a matéria.
É fato, no entanto, que a Guarda Municipal só pode ser criada no Município, único ente federado competente para tanto. Logo, parece no mínimo incoerente que o próprio município não detenha autonomia suficiente para o reconhecimento dos direitos que lhes são disponibilizados.
Por essa razão, já existem guardas municipais inativos, pelas regras de aposentadorias especiais criadas por leis municipais ou, ainda, por força de decisões judiciais. A matéria é relativamente recente e merece, como se afirmou anteriormente, atenção e estudo que ultrapassa, todavia, a proposta do presente trabalho.
A segurança pública municipal é um tema em evolução, extremamente importante no combate à violência e estratégico para a economia de muitos municípios, por isso os gestores públicos municipais devem ser orientados a conhecê-la com maior profundidade e, assim, perceber os benefícios que pode oferecer para os seus Municípios.
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